Encadrement des loyers : pour la Cour des comptes, il faudra réformer le dispositif ou revenir à l’encadrement de l’IRL

Présenté ce 14 octobre à l'Assemblée nationale, le rapport thématique de la Cour des comptes dresse une analyse détaillée de l'expérimentation du plafonnement des loyers. Sans trancher sur l'opportunité politique du dispositif, les magistrats mettent en évidence ses fragilités méthodologiques et proposent au Législateur deux voies d'action : engager une réforme structurelle du système ou revenir à un encadrement renforcé de l'évolution annuelle des loyers.

Instauré à titre expérimental par la loi Elan de 2018, le plafonnement des loyers s'applique dans neuf territoires regroupant environ 70 communes et 1,2 million de locataires du parc privé, sur un total national de 7,7 millions. Alors que cette expérimentation doit s'achever le 24 novembre prochain, la Cour des comptes a audité les données de dix observatoires locaux portant sur plus de 2,27 millions de baux entre 2019 et 2025, et auditionné 170 parties prenantes.

Limites statistiques et flou juridique

L'audit met en lumière d'importantes limites statistiques dans la fixation des loyers de référence. Calculés en ajoutant 20% au loyer médian constaté localement, ces plafonds s'appuient sur trois critères réglementaires : la zone géographique, le nombre de pièces et l'époque de construction. Or, ces critères n'expliqueraient en moyenne que 48% des variations réelles de loyer au mètre carré, un chiffre qui oscille entre 31% et 61% selon les agglomérations. Cette grille engendre un "biais de surface conduisant à sous-estimer le prix de marché des petites surfaces, notamment les studios, et à surestimer celui des grandes".

Sur le plan juridique, le flou entourant le complément de loyer (une notion jamais définie précisément par la loi) alimente une jurisprudence abondante. Sur une soixantaine de décisions judiciaires recensées, cinq arrêtés préfectoraux ont été annulés. Pour le locataire, la contestation relève d'un parcours complexe combinant trois voies de recours et huit cas de saisine distincts. Enfin, la Cour note que les coûts administratifs du dispositif sont sous-évalués, le renforcement des effectifs préfectoraux (passés de 6 à 13 équivalents temps plein entre 2019 et 2025) ne prenant pas en compte les charges liées aux contentieux et aux commissions de conciliation.

Divergences sur les effets économiques et deux scénarios d'avenir

L'évaluation de l'impact économique reste délicate. Les travaux des économistes Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle chiffrent la modération des loyers entre 2% et 4% sur deux ans et demi par rapport à une situation sans encadrement (lire notre article). L'Atelier parisien d'urbanisme (Apur) mesure un freinage de 5% à Paris entre 2019 et 2025, tandis que l'observatoire Clameur ne constate aucun effet significatif dans les autres métropoles.

Face à ces constats, la Cour des comptes écarte le statu quo et envisage deux évolutions possibles. La première consisterait à prolonger l’expérimentation, à condition de réformer en profondeur le dispositif : fiabilisation de la collecte des données grâce à l’application fiscale Gérer mes biens immobiliers" (GMBI), qui ne couvre actuellement que 65% des logements loués et dont l’utilisation deviendra obligatoire en 2028, clarification du régime des compléments de loyer et simplification des voies de recours. La seconde option serait d’abandonner le plafonnement expérimental au profit d’un encadrement renforcé de l’évolution des loyers en cours de bail et à la relocation, mécanisme instauré en 2006. Plus simple à gérer, cette solution supposerait néanmoins de mieux informer les locataires et de prévoir des sanctions effectives en cas de dépassement.

Un arbitrage politique imminent

Ce rapport intervient au moment où le débat parlementaire s'accélère. Le 14 octobre, la commission des affaires économiques du Sénat s'est prononcée pour une prolongation de deux ans de l'expérimentation à périmètre constant, avant un examen en séance publique le 21 octobre (voir encadré ci-dessous).

Loïc Cantin, président de la Fédération nationale de l'immobilier (Fnaim), privilégie auprès de l'AFP le second scénario, estimant que "l'IRL [indice de référence des loyers] est un bon dispositif qui nous protège déjà du dérapage des valeurs locatives". D’après un sondage de l'association Que Choisir Ensemble, également cité par l’AFP, 83"% des personnes interrogées seraient favorables à l'encadrement des loyers, l'association évaluant l'économie moyenne à 520 euros par an pour les ménages concernés.