Fonds Barnier : la Cour des comptes invite à mieux cibler les aides selon l’exposition des territoires

En complément de son analyse sur l'assurance des catastrophes naturelles en avril dernier (lire notre article), la Cour des comptes a publié ce 5 novembre un rapport sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), plus connu sous le nom de fonds Barnier, du nom du ministre de l'Environnement à l'origine de sa création en 1995. À la suite d'une recommandation de la Cour en 2016, ce fonds a été budgétisé en 2021. Autrement dit, il représente désormais une ligne de dépenses du budget de l’État (287 millions d'euros de crédits de paiement en 2025 et un milliard d’euros de dépenses cumulées de 2021 à 2025).

Outil financier "central" de la prévention des risques naturels

Dénué de personnalité morale, le fonds Barnier ne représente plus aujourd’hui selon les estimations de la Cour qu'un cinquième de l’effort public consacré à la prévention des risques naturels. Mais son rôle dans la mise en œuvre et la diffusion d'une politique de prévention des risques naturels est jugé "central". 

Les Sages rappellent qu'il intervient en premier lieu pour contribuer à la connaissance, l’identification et la maîtrise des risques grâce à la production de plans de prévention des risques naturels (PPRn), documents établis par l’État qui valent prescription d’urbanisme. Ainsi, de 2020 à 2025, 1.751 communes supplémentaires ont été couvertes par un PPRn approuvé. Désormais, ce sont plus de 16.000 communes qui sont dotées d'un PPRn opposable. 

Le fonds contribue aussi au financement des programmes d’actions et des travaux qui en découlent, rappelle aussi la Cour, et se trouve à l’origine d’une dynamique de prévention au sein des collectivités territoriales. "Ces dernières, avec le soutien du FPRNM, sont à l’initiative des programmes d’action de prévention établis pour les risques inondations (PAPI), cavités souterraines (PAPRiCA) et avalanches (STéPRiM), à partir des opérations de connaissance et de surveillance, détaille le rapport. Les collectivités territoriales veillent également à la cohérence de ces programmes avec les documents d’aménagement et d’urbanisme et ceux relatifs à la réduction de la vulnérabilité". Le document fait état de 154 PAPI validés, 157 étant en cours d’élaboration fin 2025. Quant aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ils contribuent en moyenne à hauteur de 30% au financement des programmes d’action.

Ecarts aux principes de gestion

Si les Sages saluent "les progrès acquis grâce à la budgétisation", "l’absence de contrôle interne rigoureux et systématique laisse subsister des écarts aux principes de gestion du FPRNM qui pourraient nuire à sa soutenabilité et à la poursuite de ses objectifs", constatent-ils d'abord. 

Après avoir analysé des opérations financées par le biais du "fonds Barnier" dans quatre départements (Pas‑de‑Calais, Aude, Gard et Saint‑Pierre‑et‑Miquelon), la Cour relève "des pratiques contestables et qui doivent être corrigées" et des "pratiques d'indemnisation divergentes entre les départements". Les auteurs du rapport recommandent ainsi de "mettre en place un contrôle interne formalisé et harmonisé" ou encore de "clarifier et harmoniser par une circulaire les dispositions des conventions et les taux de financement par type d'intervention".

Une doctrine d'intervention qui se relâche

"Au gré des crises, qui deviennent plus fréquentes et qui s'intensifient, la doctrine d'intervention du FPRNM définie dans le code de l'environnement se relâche", affirment-ils également, en observant "des écarts de gestion (…) auxquels il faut remédier". Il en est ainsi selon eux des dispositions du code de l’environnement prévoyant de rendre inconstructibles dans un délai de trois ans les terrains indemnisés par le FPRNM qui "ne sont pas toujours respectées, et ne font en tout cas pas l’objet d’un suivi, d’un contrôle et d’actions correctrices systématiques, le cas échéant", alors que "les règles d'urbanisme sont un cadre puissant pour assurer la prévention des risques à un coût budgétaire limité". 

Les auteurs du rapport formulent plusieurs recommandations pour remédier aux écarts constatés, parmi lesquelles "rendre effectives les obligations d'inconstructibilité et de remboursement des sommes indûment perçues". En outre, estiment-ils, "les modalités d'éligibilité et d'indemnisation sont adaptées localement de manière défavorable aux finances publiques". Ils relèvent ainsi que "les indemnisations pour acquisitions amiables se font sur la base de critères hétérogènes pouvant retenir la valeur d'un rachat à neuf plutôt que la comparaison des valeurs de marché du bien menacé, ce qui s'éloigne de ce que prévoient les textes".

Aller vers une meilleure couverture du territoire national

Par ailleurs, le développement de la culture de la prévention, l'un des objectifs du "fonds Barnier", doit "se poursuivre afin de mieux couvrir le territoire national", estime la Cour. "Parmi les communes ayant eu un arrêté de catastrophe naturelle depuis le 1^er janvier 2020, plus des trois quarts n'avaient pas de plan de prévention des risques approuvé antérieurement au sinistre", justifie‑t‑elle. En outre, "parmi les territoires les plus à risques d'inondation, 637 communes ne sont pas encore couvertes par un programme d'action de prévention des inondations, soit 25% des communes de ces territoires, même si, au total, 96% des communes concernées par ce risque sont engagées dans une démarche de prévention".

La Cour suggère, au vu de "la croissance des moyens financiers consacrés aux risques naturels hors FPRNM" (par l'État ou les collectivités), de "recentrer" les interventions de ce fonds "pour mieux tenir compte, des risques croissants ou nouveaux mal couverts par les autres dispositifs". Le "fonds Barnier" "doit donner des priorités à ses interventions, à la fois sur le plan géographique vers les zones les plus menacées et en fonction du type de risque, avec des interventions permettant la prévention des risques menaçant des vies humaines", développe le rapport. 

Pour cela, la Cour recommande de "moduler ses taux de subvention (hors mesures de délocalisation) en fonction de la vulnérabilité de la zone au titre des risques naturels et des capacités économiques des collectivités territoriales". Les interventions du FPRNM pourraient en particulier "mieux s’articuler avec la levée de la Gemapi pour améliorer l’additionnalité des interventions de l’État et des collectivités, notent les magistrats. Il pourrait, par exemple, être créé un conditionnement des interventions du FPRNM à la levée de la taxe d’un montant moyen par habitant correspondant au niveau du risque selon les capacités économiques de l’EPCI."

Mieux définir les objectifs pour assurer la soutenabilité du fonds

Enfin, "dans un contexte de risques croissants, l'État doit mieux définir les objectifs assignés au FPRNM afin à la fois d’en assurer la soutenabilité budgétaire et d’en maintenir la pertinence", estime la Cour. Selon elle, des "mesures récentes" ajoutées au cadre d'action du fonds sont "à préciser pour éviter toute dérive". Elle mentionne notamment le dispositif Mieux Reconstruire après les inondations, "pour lequel certains taux d'aides ont été augmentés à 100% de la valeur des travaux pour la réduction de la vulnérabilité" ou encore les "acquisitions amiables pour les biens sinistrés à plus de 50% de leur valeur". Concernant ces dernières, "la méthode pour définir la sinistralité est mal définie et les indemnités différées, qui peuvent être payées par les sociétés d'assurance en vertu du contrat conclu avec l'assuré ont été parfois couvertes par le FPRNM".

Or, préviennent les magistrats, "la soutenabilité du fonds dépendra de la répartition des charges de prévention des risques naturels prévisibles entre les divers acteurs : État, collectivités territoriales, assureurs, particuliers et entreprises. La doctrine d'utilisation du FPRNM doit donc se préciser pour la garantir et assurer la pertinence de son intervention". Par exemple, "la menace grave sur les vies humaines, condition de l'intervention du FPRNM pour les délocalisations de biens, doit être caractérisée sur le fondement de critères clairs et partagés" et les plans de prévention des risques naturels devraient constituer à cet égard "un élément objectif d'appréciation". À ce titre, le rapport propose "d'exclure le recours à l'acquisition amiable dès lors que l'information des acquéreurs au moment de l'achat du bien situait celui‑ci dans une zone d'aléa fort ou en zone inconstructible".

"Au total, la soutenabilité budgétaire du FPRNM peut être préservée, face à une tendance prévisible d’augmentation des sollicitations, à condition d’en préserver et d’en conforter le cadre qui a prévalu à sa création, ce qui suppose des critères et des conditions d’éligibilité définis avec précision et se rapportant aux seuls risques naturels menaçant la vie humaine et la bonne articulation entre les dispositifs que le FPRNM finance (notamment les PPRn et les PAPI) et le partage de la prise en charge du risque entre l’État et ses partenaires", concluent les auteurs du rapport.