Changement climatique : le régime "Cat-Nat" en surchauffe, alerte la Cour des comptes

Fondé en 1982 sur un partenariat public-privé original autour de la Caisse centrale de réassurance (CCR) afin de couvrir des risques qui ne peuvent être pris en charge par les seuls assureurs privés, le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles (Cat-Nat) pourra-t-il résister à la hausse marquée des dommages aux biens et aux activités économiques occasionnés par des événements météorologiques extrêmes (inondations, sécheresses, submersions, vents cycloniques) de plus en plus fréquents et intenses ? Dans un rapport publié ce 27 avril, la Cour des comptes tire le signal d'alarme. Car ce système "à l'efficacité indéniable", qui "assure une mutualisation des risques entre les assurés, une solidarité entre les territoires et garantit une indemnisation rapide, pour un coût encore contenu", voit sa soutenabilité financière "fragilisée" par les effets du changement climatique, notent les auteurs du rapport. 

Le régime, qui couvre essentiellement les inondations, les sécheresses (y compris le "retrait-gonflement" fissurant les bâtiments construits sur des terrains argileux) et les vents cycloniques et a permis jusqu'alors d’indemniser 3,6 millions de sinistres pour plus de 50 milliards d'euros (hors automobile), va devoir faire face à l’augmentation attendue du coût des catastrophes naturelles, estimée en 2024 par la CCR entre 47% et 85% d’ici 2050 en euros constants, selon les scénarios de réchauffement climatique retenus.

Garantie illimitée de l'Etat

La synthèse du rapport indique que sur les cinq dernières années seulement, "les dommages causés par la sécheresse (...) ont atteint 1,35 milliard d'euros par an en moyenne (...), contre 700 millions d'euros en moyenne par an depuis l'inclusion de ce risque dans le régime en 1989". "Cette évolution a conduit à un épuisement des réserves de la Caisse centrale de réassurance (CCR), impliquant un risque de plus en plus élevé d'appel de la garantie de l'Etat en cas de sinistralité importante", notent les auteurs du rapport. La CCR bénéficie en effet d'une garantie illimitée de l'Etat, déclenchée lorsque le montant des dégâts dépasse 90% des réserves du réassureur.

Le rapport recommande donc une réévaluation régulière du "taux d'évolution souhaitable de la surprime" qui le finance et qui est prélevée sur les contrats multirisques habitation et automobile des particuliers et des entreprises. Une réévaluation à la hausse viendrait mécaniquement renchérir le coût de la surprime, déjà passé en moyenne de 25 à 40 euros en 2025.

Sur la base des projections sur le montant des sinistres, la CCR établit en outre des tests de résistance. Ces derniers concluent que le réassureur public est en capacité de résister à une catastrophe naturelle "quarantennale" (dont l'intensité se répète en moyenne tous les 40 ans) "sans faire appel à la garantie de l'Etat", note la Cour des comptes. "Ces scénarios reposent toutefois sur certaines hypothèses encore optimistes", objecte l'institution, pour qui, "sous des hypothèses moins favorables mais réalistes", il "apparaît au contraire plausible que la garantie de l'Etat soit appelée de manière régulière à moyen terme, autour de 1 milliard d'euros par an". La Cour invite donc la CCR à mobiliser "un éventail de scénarios élargi à des hypothèses moins optimistes" lors de prochains tests de résistance.

Cartographie des risques à joindre lors de chaque transaction immobilière

Elle recommande également davantage de "prévention", un "levier crucial" pour "alléger l'équation financière" du régime Cat-Nat. La prévention peut prendre plusieurs formes, à commencer par "une information claire sur les risques passés, actuels et futurs à une maille géographique fine, accessible à l’ensemble des acteurs (particuliers, entreprises, pouvoirs publics, etc.), notent les auteurs du rapport qui jugent utile de "disposer, à un niveau géographique fin, d'une carte prospective des risques du régime Cat-Nat sur le territoire – c’est-à-dire retraçant l’évolution attendue de la sinistralité sous l’effet du changement climatique, en se fondant sur la trajectoire de réchauffement de référence utilisée pour l’adaptation au changement climatique (TRACC)". Cette cartographie devrait être publiée sur le site Géorisques et jointe à la documentation obligatoire dans chaque transaction immobilière (acquisition, location), recommande la Cour.

Rôle central des plans de prévention des risques naturels

Autre composante de la prévention jugée "essentielle", l’adaptation des règles d’urbanisme à l’évolution des risques climatiques. Elaborés par les préfets en concertation avec les collectivités territoriales, les plans de prévention des risques naturels (PPR) réglementent les constructions et interdisent les projets dans certaines zones à risque. Annexés au plan local d’urbanisme, ils s’imposent à lui, avant d’y être officiellement intégrés par décision des communes, rappellent les auteurs du rapport qui pointent le fait que les PPR ne couvrent pas la totalité du territoire. Seulement 74% de la population résidant dans une zone potentiellement inondable était ainsi couverte par un "PPR inondation" en 2023 en France métropolitaine.  "De surcroît, regrettent les Sages, une grande partie des PPR sont obsolètes : plus de la moitié des PPR inondation ont été établis il y a plus de 10 ans." Ils jugent donc "nécessaire de produire des PPR dans l’ensemble des zones exposées et de les mettre systématiquement à jour après la survenance d’une catastrophe naturelle, en intégrant la trajectoire climatique de la TRACC, déclinée au niveau territorial".

Mieux reconstruire après inondation : un dispositif à évaluer

La remise en état plus résiliente est aussi considérée comme un enjeu important au chapitre de la prévention. Le financement d’un diagnostic et d’une partie de travaux rendant le bien plus résilient fait l’objet – dans les Landes et le Pas-de-Calais – du dispositif expérimental MIRAPI (Mieux reconstruire après inondation) qui finance d’une part un diagnostic de vulnérabilité, d’autre part des travaux d’adaptation, par une subvention couvrant jusqu’à 80% du montant des travaux engagés, rappelle la Cour. Pris en charge par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit Fonds "Barnier"), "le dispositif gagnerait à être évalué et, le cas échéant, développé sous la condition d’un cofinancement par les assureurs", estiment les magistrats financiers.

Reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle : faire respecter la "rigueur" des critères

Alors que 99% des communes françaises ont été reconnues "au moins une fois" en état de catastrophe naturelle, affirme la Cour des comptes, le régime Cat-Nat n'a pesé qu'une seule fois sur les finances publiques, à hauteur de 400 millions d'euros, lors des inondations provoquées par la tempête de 1999. Mais pour garantir la pérennité du dispositif, la Cour insiste sur la nécessité de "faire respecter" la "rigueur des critères" sur laquelle "repose la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle".

Avec la multiplication attendue des sécheresses et des inondations, certains événements, de moins en moins exceptionnels, vont "progressivement passer sous le seuil d'éligibilité", affirme l'institution qui voit dans ce phénomène un "allègement du régime" "décisif" pour assurer la "soutenabilité financière" de ce dernier. Autrement dit, entre deux sécheresses de même intensité et aux dégâts matériels comparables, la première pourra avoir été reconnue catastrophe naturelle dans le passé car "exceptionnelle" pour l'époque, quand l'autre ne sera pas reconnue comme tel étant donné la plus grande fréquence de ce type d'événements dans le futur. 

Dans ces conditions, la Cour recommande de "conforter l’indépendance de la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle en ouvrant sa composition à plusieurs personnalités qualifiées et d’élargir sa mission à la publication d’une revue périodique des catégories d’événements sortant du champ du régime, dès lors que l’augmentation de leur fréquence leur ferait perdre leur caractère anormal".