Fonds Friches : une "efficacité du subventionnement non démontrée", critique la Cour des comptes

"Si la politique de sobriété foncière n’est pas nouvelle en France, avec des outils d’action publique divers – fiscalité, normes d’urbanisme et de réduction de l’artificialisation, portage foncier sur des sites artificialisés, réhabilitation des sites pollués avec l’Ademe –, le fonds Friches, puis la mesure ‘recyclage foncier’ du fonds vert qui lui a succédé, représentent un changement de méthode et d’échelle", rappelle d’emblée la Cour des comptes dans le rapport qu’elle a publié ce 23 janvier intitulé "Le fonds Friches et les mesures de recyclage du foncier 2021-2024". 

Au cours de ces quatre années, les subventions au recyclage foncier ont représenté une enveloppe d’1,4 milliard d’euros, soit environ 350 millions par an, à mettre en regard des 5 millions d’euros que l’Ademe consacrait en moyenne chaque année au recyclage des friches depuis le début des années 2010, constatent les magistrats financiers. "Comparée à six autres pays européens (Allemagne, Espagne, Italie, Danemark, Royaume-Uni, Suisse), la démarche française est un cas unique, par l’ampleur, le champ et les modalités de cette subvention directe", observent-ils.

Organisation déconcentrée perfectible

Ce fonds est marqué par une organisation déconcentrée originale, avec un pilotage par le ministère chargé de l’écologie et une instruction et une gestion au plus près des territoires, ajoutent-ils. Mais selon la Cour, ce fonctionnement nécessiterait "une animation territoriale plus régulière" ainsi qu’"un suivi et des contrôles plus assumés". "Les critères de définition des friches et des projets éligibles témoignent d’une large ouverture qu’il conviendrait, à l’heure de la pérennisation du dispositif, de mieux circonscrire", soulignent-ils.

La difficulté de connaître les autres financements étatiques contribuant aux mêmes objectifs, comme la faiblesse de la fréquence des contrôles ne favorisent pas, en outre, une évaluation des résultats au vu des objectifs fixés, estiment-ils. La Cour recommande ainsi d’assurer la montée en compétence des services instructeurs sur la thématique du recyclage foncier et de resserrer les critères d’éligibilité des friches notamment en matière d’exigences environnementales.

"Résultats insatisfaisants par rapport aux objectifs"

Car les magistrats financiers relèvent "des résultats insatisfaisants par rapport aux objectifs poursuivis". "Au total, le fonds Friches (2021-2022) aurait permis de financer 1.189 projets (hors projets Ademe) finalisés ou en cours à la date du rapport, majoritairement issus des collectivités territoriales en régie (45% des porteurs) et de leurs opérateurs, et avec une sous-représentation manifeste des acteurs privés", notent-ils. Plus de 55% de ces projets, pour 38% des subventions, se trouvent dans les bourgs et territoires ruraux à habitat dispersé, "ce qui n’était pas originellement affiché dans ses objectifs", poursuivent-ils. Des projets pollués sur de fortes emprises industrielles ont également été financés, principalement portés par des établissements publics d’aménagement (EPA). Majoritairement, les projets financés sont toutefois de taille modeste (médiane à 0,5 hectare) pour des subventions attribuées d’un montant moyen d’environ 500.000 euros. 

La Cour a estimé que le fonds a contribué à la construction de 32.000 logements, dont 11.000 logements sociaux, principalement en zone non-tendue. "Il ne s’agit donc pas d’un dispositif de réponse à la crise du logement", en déduit-elle. Autre constat peu amène, "la surface de friches recyclées grâce au fonds Friches s’élèvera au mieux à 2.750 hectares, et potentiellement un maximum d’artificialisation de 8.000 hectares sera évité, si tant est que la causalité des subventions soit établie, soit 7,5% des terres artificialisées en France sur cette période".

"Cette mise en évidence d’une priorité donnée à la requalification urbaine de territoires détendus en déprise plutôt qu’à l’objectif de sobriété foncière, de même que les résultats incertains sur l’appui à la production de logements ou à la relocalisation d’industries, montrent que la coexistence d’objectifs nombreux et dispersés nuit à la lisibilité des résultats attendus du dispositif", estime la Cour.

Un recensement des friches à fiabiliser

Le rapport relève en outre que la définition de la friche issue de la loi Climat et Résilience de 2021 et de son décret d’application est a priori "la plus large en Europe". En n’imposant ni seuil de superficie ni durée minimale d’inactivité, elle a pu créer des "effets d’aubaine". Ainsi, des sites d’une grande diversité ont été financés, même si les friches en zone urbanisée – qui peuvent être situées dans des villes ou bourgs ruraux – et les friches industrielles en représentent les trois quarts, souligne la Cour. Elle regrette au passage que l’outil Cartofriches conçu par le Cerema pour recenser ces espaces "ne couvre pas encore tout le territoire national" et "souffre d’une participation trop limitée des collectivités territoriales". "Il serait utile d’accélérer et de fiabiliser ce recensement afin de mieux cibler les subventions", appuie la Cour. Elle recommande donc de "contrôler, suivre et évaluer les projets, leur financement et leurs effets avec un outil adapté" et de "réaliser des évaluations d’impact par type de friche pour améliorer le ciblage et l’effet levier attendu du dispositif".

Besoin d'une meilleure coordination avec les politiques locales d'urbanisme

Le rapport souligne en outre "la faible coordination entre les subventions du fonds friches et les politiques d’urbanisme et d’aménagement locales des collectivités territoriales". "D’une part, le fonds friches a pu conduire à un effet d’éviction des subventions publiques locales existantes au lieu de les compléter. D’autre part, la cohérence entre les projets financés par l’Etat à travers le fonds friches et les stratégies locales en matière de sobriété foncière n’a pas été organisée", estime la Cour. Elle recommande donc de "renforcer et clarifier le partenariat entre l’Etat, garant de la trajectoire de sobriété foncière, et les collectivités locales qui cofinancent et sont in fine responsables de la déclinaison de cette politique au plus près des citoyens". Ainsi l’attribution de subventions publiques au recyclage de friches pourrait être conditionnée à l’existence d’objectifs de sobriété foncière inscrits dans les documents d’urbanisme de la collectivité qui porte le projet.

Enfin, "la pertinence du subventionnement en matière de recyclage urbain reste dépendante de modalités plus structurelles et plus pérennes d’incitation au recyclage, comme peuvent l’être les dispositifs fiscaux, les outils d’aménagement et de portage foncier, voire des modalités d’intervention sur les équilibres économiques de l’aménagement urbain", note la Cour, qui appelle à davantage de "cohérence" en la matière.