Gestion de l’eau : les pistes du Conseil d’analyse économique pour réformer le modèle de financement

Face à des tensions hydriques croissantes et un modèle de financement largement dépendant des volumes vendus fondé sur le principe "l’eau paie l’eau" et donc incompatible avec l’objectif de sobriété de la ressource, le Conseil d’analyse économique (CAE) propose, dans une note, présentée et publiée ce 22 janvier, près d’une dizaine de pistes de réforme. 

Entre 2013 et 2022, la France a consacré en moyenne 23,6 milliards d’euros par an à la politique de l’eau (0,84% du PIB). Les ménages y ont contribué à hauteur de 53% du total, tandis que l’agriculture (9%) et l’industrie (23%), pourtant grandes consommatrices et sources de pollution, contribuent relativement peu, traduisant "une application imparfaite" du principe pollueur-payeur et appelant à un réexamen des redevances versées aux agences de l’eau, appuie notamment l’organisme rattaché à Matignon. 

La contribution majoritaire des usagers domestiques ne constitue d’ailleurs pas la seule entorse à l’équité. Des inégalités sociales s’ajoutent à des disparités territoriales et à des difficultés d’accès à l’eau particulièrement marquées dans les territoires d’outre-mer, comme le révèle un focus associé à la note. 

"Alors qu’une large part des coûts des services d’eau sont fixes, la baisse structurelle des consommations, encouragée par les politiques de sobriété [le plan Eau prévoit un objectif de réduction de 10% des prélèvements d’ici 2030], fragilise leur financement", remarque le CAE, qui pointe ici les limites structurelles du modèle économique de gestion de l’eau "aujourd’hui inadapté". La mécanique est biaisée. Une baisse des volumes d’eau consommés compromet la capacité des services à couvrir leurs coûts fixes et à investir pour moderniser des réseaux vieillissants. Confrontés à un mur d’investissements, les services d’eau sont incités à facturer des volumes toujours plus importants en contradiction avec les impératifs de sobriété. Et la réduction des fuites, qui implique des travaux lourds et coûteux, passe également au second plan. Le CAE rappelle au passage que le taux de fuite moyen s'élevait en 2019 à près de 20%, soit "l'équivalent de la consommation de 18 millions d’habitants". 

Un tarif de l’eau appelé à augmenter

Cette dynamique n’est pas encore observée à l’échelle nationale. La prise en compte de l’inflation dans l’évolution du tarif de l’eau depuis 2016 met en évidence une stabilité globale du prix de l’eau. Mais les investissements considérables requis conduiront inévitablement à une hausse du tarif moyen de l’eau. Les besoins d’investissement atteignent 4,2 milliards d’euros par an, dont 1 milliard doit être consacré aux eaux pluviales, une dépense qui n’est pas couverte par la facture des particuliers. Pour couvrir les 3,2 milliards d’euros restants, une hausse tarifaire de 0,72 euro/m³ serait nécessaire, soit près de 15% du prix moyen de l’eau en 2023 (4,69 euros/m³). 

En France, la part fixe (abonnement) représente en moyenne 13% de la facture des usagers. Le CAE propose d’augmenter cette part fixe de la tarification afin de sécuriser le financement des coûts structurels. Cela suppose un soutien ciblé aux ménages modestes, par des dispositifs tels que le chèque eau, pour neutraliser le risque d’un impact régressif. Pour refléter le coût marginal de production, la note encourage par ailleurs à développer des expérimentations de tarifications saisonnières ou modulées selon la disponibilité de la ressource, afin d’envoyer un signal-prix plus incitatif en période de tension. "C’est une proposition qui ne tombe pas du ciel. Il y a déjà des services d'eau qui appliquent ces expérimentations de tarification saisonnière. Sans doute l'exemple le plus connu est celui de la métropole de Toulouse", illustre Stéphane Saussier, l’un des auteurs de la note, aux côtés de Anne Perrot et Arnaud Reynaud. 

À l’inverse, la tarification progressive, qui a cristallisé les débats ces dernières années, et suppose entre autres d’équiper les logements collectifs en compteurs individuels, apparaît comme une "fausse bonne idée" en raison de la mauvaise lisibilité du signal-prix. 

Repenser les outils contractuels

Autre préconisation : orienter la gestion et l’évaluation du service vers des objectifs environnementaux et opérationnels clairement définis. Le focus associé à la note fait part des expériences menées dans le bassin de Brive (lié par contrat à Suez) et dans la métropole européenne de Lille (dans laquelle la distribution de l’eau potable est confiée à Iléo - groupe Veolia), structurant les engagements de l’exploitant en faveur de la réduction des prélèvements et de la préservation de la ressource. Là encore "c'est quelque chose qui a été enclenché", relève Stéphane Saussier, et que le CAE souhaite voir généralisé et renforcé, via des dispositifs contractuels fondés sur des objectifs vérifiables de performance - tels que la réduction des fuites, l’amélioration du rendement ou la qualité du service - auxquels est conditionnée une part de la rémunération des opérateurs. 

Au-delà du petit cycle, il convient aussi d’embarquer l’ensemble des acteurs de l’eau (collectivités, opérateurs publics et privés, agriculteurs, industriels et gestionnaires de ressources) autour d’objectifs chiffrés de sobriété hydrique, en promouvant une contractualisation territoriale environnementale. "Cela pourrait passer par des contrats Eau et Climat qui existent déjà, essentiellement entre les agences de l'eau et les collectivités, donc des contrats Eau et Climat renforcés", précise Stéphane Saussier. Ces contrats fixeraient des cibles de réduction des consommations et pourraient inclure des incitations financières ou réglementaires (primes, pénalités, exemptions totales ou partielles en période de restriction) pour récompenser les résultats obtenus. Un autre levier réside dans la hausse de redevance "prélèvement", tout en l'adaptant plus finement aux contraintes territoriales notamment en matière de disponibilité et de besoins saisonniers. 

Regrouper les petits services

Dégager des financements pour la gestion de l’eau, c’est aussi rationaliser la gouvernance et réduire les inégalités. C’est pourquoi le CAE prône, pour renforcer la capacité stratégique et opérationnelle des autorités organisatrices, un "regroupement des services d'eau et d'assainissement", particulièrement fragmentés en France par rapport à nos voisins européens, avec quelque 13.071 collectivités gestionnaires de 24.000 services d'eau, et ce malgré les efforts opérés par la loi Notr de 2015. "Il y a un intérêt à regrouper les services pour stimuler la concurrence en opérateurs et être en capacité de faire plus de benchmarking pour comparer la performance des services entre eux." 

Une autre recommandation en ce sens vise à renforcer la qualité et l’exhaustivité des données relatives aux prélèvements et aux services d’eau (base nationale des prélèvements eau - BNPE, système d’information sur les services publics d’eau et d’assainissement - Sispea) et utiliser ces données pour développer un benchmark national des performances des services (régies et délégations de service public), afin d’éclairer les choix des collectivités et d’améliorer la régulation du secteur. 

Favoriser la recharge des nappes et la Reut

C’est un dernier axe de préconisations qui reprend des solutions déjà bien connues. Mettre en place une gouvernance territoriale des projets de recharge des nappes qui intègrent les besoins des écosystèmes, c’est limiter l’artificialisation des sols, développer les solutions fondées sur la nature et l’adoption de pratiques agricoles durables. Sur le stockage de l’eau dans des retenues de substitution (ou méga-bassines), sujet de vives tensions, le CAE privilégie "le cas par cas" et la conditionnalité du stockage ou des aides à des modifications de pratiques et/ou à des objectifs de sobriété hydrique. 

Autre piste déjà bien balisée, la réutilisation des eaux usées traitées (Reut) et pour laquelle la France accuse un retard conséquent avec moins de 1% des eaux usées traitées réutilisées contre, par exemple, 10% en Italie ou 12% en Espagne en 2023. Son développement suppose "un accompagnement financier renforcé de l’État, via les agences de l’eau, des fonds spécifiques pour la sobriété ou des mécanismes de prêts".

Il faudra de même assurer le financement du grand cycle de l’eau et les enjeux biodiversité et de préservation des milieux aquatiques, en mobilisant des financements additionnels aux ressources des agences de l’eau, notamment via "un recours accru aux prêts à long terme de la Banque des Territoires", jusqu’ici peu employés en la matière (seulement 4% des prêts concernent les problématiques de gestion durable de l’eau).