Municipales : le "tir aux pigeons" dans les petites communes "était très relatif"

Localtis – En quoi consistait le panachage dans les communes de moins de 1.000 habitants avant sa suppression par la loi de mai 2025 ? 

Christine Pina – Le panachage, c'est l'action de mélanger, combiner des éléments. Dans le cadre des élections, il consiste pour les électeurs à modifier les bulletins de vote, en rayant des noms sur une candidature groupée, mais également en ajoutant des noms qui sont venus d’une autre candidature groupée ou d’une candidature isolée. Ce système laisse aux électeurs et électrices une grande liberté, en leur permettant de s’extraire des groupements constitués par les candidats en amont de l’élection et, donc, de constituer en quelque sorte leur conseil municipal idéal. Il n'est possible qu’à la condition qu’on ne soit pas avec un scrutin de liste bloquée. Avant la loi du 21 mai 2025, c'était le cas des communes de moins de 1.000 habitants, qui étaient dotées d'un scrutin plurinominal. Ce panachage, qui était une institution, a disparu petit à petit de nos pratiques électorales.

C’était un mode de scrutin ancien ?

Le panachage existait bien avant la grande loi municipale de 1884, et on le retrouvait non seulement pour les élections municipales, mais aussi pour d'autres types d'élections. Mais sous la Ve République, le scrutin de liste s’est imposé petit à petit, en particulier pour les élections municipales. En 1982, il a été instauré pour les communes de plus de 3.500 habitants. L'extension à l'ensemble des communes de plus de 1.000 habitants a été décidée en 2013. La dernière étape a été celle de la loi du 21 mai 2025 qui a fait disparaître le scrutin plurinominal pour les communes de moins de 1.000 habitants et a enterré le panachage. Ce sont alors 72% des communes qui ont basculé dans le scrutin de liste, ce qui peut expliquer les tensions suscitées par cette loi et l'émoi qu’il y a eu dans les petites communes, en particulier chez les maires.

Pouvait-on ajouter sur le bulletin un nom qui n’était pas dans les noms d'un groupe de candidats ? 

Jusqu’à la loi de 2013, on n'était pas obligé de déposer officiellement sa candidature à la préfecture pour pouvoir être candidat. C’est ainsi que des personnes qui n’étaient absolument pas candidates se sont retrouvées à siéger dans un conseil municipal, parce que leur nom avait été ajouté à des candidatures groupées par exemple. La loi de 2013 a donné "un tour de vis" en obligeant le dépôt de candidature en préfecture, que les candidatures soient individuelles ou groupées. Du coup, elle a empêché aussi les électeurs et les électrices d'ajouter le nom d’une personne qui n’était pas candidate. Il y a une volonté à partir de cette loi de rendre finalement plus claire ou moins incertaine la compétition.

Ajouter ou rayer des noms : qu’est-ce qui était le plus fréquent ?

Je ne peux pas répondre précisément. Mais on peut constater que les électeurs et les électrices s’accommodaient très bien du système du panachage. Les candidats et les candidates d'une même candidature groupée n'obtenaient pas toujours le même nombre de voix. Cela veut dire que les électeurs et les électrices "faisaient leur marché" entre les différents candidats d'une candidature groupée. Et je me suis rendu compte aussi que certains candidats présents sur une candidature groupée choisissaient de barrer les noms de candidats qui figuraient sur la même candidature groupée que la leur. Les candidats s'accordaient donc une liberté qui leur permettait de s’extraire des candidatures groupées qu’ils avaient participé à constituer. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que les électeurs et les électrices des communes de moins de 1.000 habitants pouvaient préparer leur bulletin de vote à leur domicile. Ils n’avaient donc pas besoin de rester très longuement dans l’isoloir pour leur vote. Et ceux qui n'avaient pas préparé leur bulletin trouvaient des stylos à disposition dans le bureau de vote. L'idée qu'on pouvait rayer et ajouter des noms était parfaitement installée. Cela avait des effets : les soirées électorales dans les petites communes étaient souvent longues et parfois agitées. Sur chaque bulletin, Il fallait en effet passer en revue tous les noms qui apparaissaient et ceux qui étaient rayés.

Vous parlez de candidatures groupées qui ont existé avant les municipales de cette année dans les communes de moins de 1.000 habitants. Cela signifie-t-il que dans la pratique, les candidats constituaient déjà des listes ?

Avant la loi de 2025, le scrutin était plurinominal dans ces communes, ce qui veut dire que les candidats et candidates étaient élus indépendamment les uns des autres. En partant de ce principe, on pourrait penser que les candidatures étaient uniquement individuelles. Mais la loi prévoyait que les candidats et les candidates pouvaient se réunir dans ce qui était des candidatures groupées. Or, par facilité de langage, les maires et les électeurs ne parlaient pas du tout de candidatures groupées, mais de listes. Et ces candidatures groupées pouvaient être incomplètes - avec moins de candidats que de sièges à pourvoir -, ou complètes – le nombre de candidats étant égal au nombre de sièges à pourvoir. La loi n’interdisait pas non plus les candidatures groupées réunissant plus de candidats que de sièges à pourvoir, puisque les électeurs pouvaient barrer des noms. C’est une subtilité de la loi que, d'ailleurs, les candidats et certains maires sortants eux-mêmes ne connaissaient pas.

Que se passait-il en pratique ?

Les observations que j'ai menées pour les élections de 2020 dans les 85 communes de moins de 1.000 habitants du département des Alpes-Maritimes montrent que les candidatures individuelles ont été extrêmement rares (2% du total des candidatures). En revanche, il y a eu dans toutes les communes au moins une candidature groupée complète. Celle-ci était pensée par les candidats comme une préfiguration du conseil municipal à venir, en cas de succès de tous les candidats. Ces candidatures groupées complètes étaient de véritables piliers des élections municipales et elles annonçaient déjà les listes telles qu’elles ont été constituées en 2026. 

Le scrutin de liste, qui a été appliqué cette année pour la première fois dans les petites communes, n'opère donc pas une si grande rupture.

Oui, dans les pratiques, certes. Mais c'est quand même un vote beaucoup plus contraignant, du fait de l'obligation de parité. De plus, les listes doivent être hiérarchisées. C'est important dans l'hypothèse où il y a une liste concurrente. Dans ce cas-là, les candidats les plus bas dans la liste ont très peu de chances d'être élus. Tout cela oblige à une "gestion RH" des candidatures par la tête de liste. Celle-ci doit expliquer à des hommes qui sont souvent très bien installés dans les conseils municipaux qu’il va falloir laisser leur place à des femmes. La tête de liste doit aussi dire à des candidats qui ne sont peut-être pas prêts à s’investir, qu'il serait préférable qu'ils figurent à la fin de la liste. Jusqu’aux élections de 2020, les électeurs et électrices effectuaient la sélection et la hiérarchisation entre candidats. Mais à partir de la loi de 2025, ce sont les candidats et souvent les têtes de liste qui effectuent ce travail, ce qui les amène à entrer dans des discussions plus intenses avec les membres de la liste.

Lors des débats sur la proposition de loi qui est devenue la loi du 21 mai 2025, le "tir aux pigeons" a été fortement décrié. Est-ce que le panachage méritait ce surnom ?

L'expression a été utilisée par les défenseurs de la loi, surtout lors de la deuxième lecture à l’Assemblée nationale. Ils affirmaient que le mode de scrutin plurinominal avec panachage encourageait à "abattre" politiquement les élus les plus visibles, en particulier les maires sortants qui avaient pris des décisions contestées. Cette expression me semble en fait très maladroite, parce qu'elle renvoie à l'idée que les communes rurales seraient attachées à des pratiques un peu exotiques – il faut se rappeler que le tir aux pigeons était pratiqué lors de fêtes rurales où l’alcool était très présent – et que leurs électeurs et électrices considéreraient les élections comme un loisir cynégétique. C’est donc avoir très peu de respect pour eux. Mais l'expression permet également de mesurer la dimension émotionnelle de l’engagement en municipalité pour de nombreux élus. Ces derniers estiment donner beaucoup de leur temps pour leur commune et c'est souvent le cas. Ils vivent donc comme une injustice et une sanction incompréhensible le fait de ne pas faire le plein des suffrages.

Ce "tir aux pigeons" était-il si fréquent ?

Dans les communes de moins de 1.000 habitants du département des Alpes-Maritimes, 65 maires sortants se représentaient en 2020. 16 d'entre eux n'ont pas obtenu le meilleur score des élus et 8 ont obtenu le moins bon score. Et sur ces 65 maires, 31 ont dû faire face à une candidature groupée concurrente. Parmi eux, 5 n'ont pas été réélus. Cela signifie que le tir aux pigeons était très relatif. Par ailleurs, dans mes observations portant sur 2020, j'ai constaté que, très majoritairement, les élections étaient remportées par les membres d'une seule candidature groupée (même si tous les candidats et candidates n'obtenaient pas le même nombre de suffrages) et qu'il était rare qu'un conseil municipal compte une opposition dès son installation (moins de 10% des cas). Cela atteste bien que les candidatures groupées étaient construites en évitant les candidatures peu consensuelles, afin de limiter, autant que faire se peut, les pratiques de panachage ou de rayage, quelles qu'en soient les raisons ou le nom qu'on leur donne.

Lors des municipales de 2026, on a observé qu'une seule liste était en lice dans une grande majorité de communes, ce qui n'offrait pas de choix aux électeurs. Était-ce lié au nouveau mode de scrutin ?

La raréfaction de l'offre politique n’est pas due seulement au mode de scrutin. En effet, ce n'est pas ce dernier qui modifie en lui-même les choses, mais plutôt la manière dont les acteurs politiques s'en saisissent. Et beaucoup de facteurs interviennent, comme la difficulté des candidats à se saisir des nouvelles règles du jeu et de faire du démarchage, en particulier auprès des femmes, ce dont ils n'avaient pas l'habitude. Il est possible aussi que la modeste place attribuée à l'opposition dans les conseils municipaux participe à affaiblir l'engagement local.

Le scrutin de liste est-il à l'origine de la forte poussée de l'abstention dans les communes de moins de 1.000 habitants (+ 11 points entre 2014 et 2026) ?

Il existait auparavant une sorte de norme participationniste dans les communes rurales : les citoyens et citoyennes allaient voter, quelle que soit l’offre électorale. En effet, dans ces communes, les élus ne sont pas des inconnus : ils sont parfois des voisins, voire des cousins, ou des personnes que l'on fréquente dans le comité des fêtes ou la société de chasse, par exemple. Il y a donc souvent, dans ces petites communes, une forme de pression collective sur les électeurs et les électrices. Le grand jeu étant, au cours de la journée électorale, de voir qui est venu voter. De plus, dans ces petites communes, une voix a plus de poids sur la décision et sur la sélection des équipes que dans une grande commune. Cela étant, on observe depuis quelques scrutins un essoufflement de cette norme participationniste. Mais la loi de 2025 joue un rôle second dans l'explication de ce phénomène. Parmi les causes de ce dernier, il faut aussi entre autres examiner le comportement des candidats. Et j'ai pu constater dans certaines petites communes dans lesquelles, en 2026, il y avait une seule liste, que ceux-ci ne faisaient pas campagne, estimant que les réunions publiques et les visites aux électeurs et électrices étaient inutiles. 

Doit-on directement lier le nombre élevé de bulletins de vote blancs et nuls en 2026 dans les communes de moins de 1.000 habitants à la mise en place du nouveau mode de scrutin ? 

Lorsqu'une seule liste est en compétition, le nouveau mode de scrutin enferme l’expression politique dans des "choix sans choix". Cette restriction peut conduire à s’exprimer différemment. Les bulletins blancs et nuls sont alors une manière de ne pas donner de blanc-seing à une liste qui se présente seule et de retrouver un peu de la liberté qu’offrait le scrutin plurinominal. C'était, il faut le rappeler, un mode de scrutin qui donnait aux électeurs et électrices autant de voix que de sièges à pourvoir.

Quels enseignements faut-il tirer de ces constats pour l'organisation des prochaines élections municipales ? Faut-il revenir sur la réforme de 2025 ?

Il est encore trop tôt pour dresser un bilan de l'application de la loi de 2025 au regard de l'objectif pour lequel elle a été portée, la parité entre les hommes et les femmes dans les conseils municipaux qui échappaient encore à ce principe. Il nous manque pour le moment les données sur les nouveaux exécutifs locaux. En effet, les nouveaux maires qui ont été élus ne sont pas nécessairement les têtes de liste. On ne sait pas non plus comment la nouvelle loi se traduit en termes d’équilibre entre adjoints et adjointes. Il existe certes une obligation paritaire, mais le cas de la désignation de trois adjoints, par exemple, rend possible deux combinaisons différentes (deux hommes et une femme ou deux femmes et un homme). De plus, il faudra examiner les choses sur le long terme, car on sait que les communes de moins de 1.000 habitants sont exposées à un "turn-over" relativement important, qui est lié aux démissions et aux décès. Or, la loi de 2025 n'oblige pas les communes de moins de 1.000 habitants à remplacer un adjoint démissionnaire par une personne du même sexe. C'est une certaine forme de "souplesse" qui est laissée à ceux qui s'opposaient à la parité dans les exécutifs locaux. Et certains comptent bien y recourir. Des maires sortants m'ont dit qu'ils savaient comment "s'arranger" avec "cette mauvaise idée" de la parité. Il faudra aussi dresser un bilan qualitatif sur la manière dont les acteurs se sont saisis du mode de scrutin. Peut-être ont-ils trouvé que les règles sont plus simples, du fait de la disparition du seuil qui existait auparavant pour être élu dès le premier tour, ainsi que lors du dépouillement. On peut également émettre l’hypothèse selon laquelle, parmi les femmes qu'on est parfois aller chercher pour compléter la liste, certaines vont se prendre au jeu et voudront être beaucoup plus actives dans leur municipalité.