Projet de loi-cadre sur le développement des transports : une cinquantaine d'amendements votés par le Sénat en première lecture

Au terme d'un "mini‑marathon de 24 heures", selon la formule d'Olivier Jacquin (SOC, Meurthe‑et‑Moselle), les sénateurs ont bouclé ce 16 avril et plus vite que prévu l'examen en séance en première lecture du projet de loi-cadre sur le développement des transports entamé la veille (lire notre article). Un vote solennel est prévu le 28 avril en fin d'après-midi sur l'ensemble du texte, avant sa transmission à l'Assemblée nationale, où son examen n'est toujours pas programmé, bien que la procédure d'urgence ait été engagée sur ce projet de loi.

Au total, 52 amendements (sur 289 déposés) ont été adoptés par les sénateurs en séance dont ceux, à l'article 1^er, élargissant le périmètre des futures lois de programmation des investissements, qui devront aussi inclure, entre autres, les infrastructures cyclables et les petites lignes ferroviaires (lire notre article). Plusieurs amendements visant à identifier de nouvelles recettes (taxe additionnelle à la taxe de séjour, doublement de la taxe sur les bureaux dans certaines communes franciliennes, contribution assise sur la surface des entrepôts logistiques...) ont été rejetés ou retirés au motif, selon le rapporteur Didier Mandelli (LR, Vendée), que "les besoins de financement seront traités dans la loi de programmation". Philippe Tabarot, le ministre des Transports, avait pour sa part rappelé avant d'entamer la discussion que "la ventilation précise des recettes et des dépenses entre les différents modes et les différents territoires fera[it] l'objet de discussions approfondies dans le cadre de la loi de programmation". "À cet égard, un mécanisme de péréquation sera piloté par l'Afit France", "garantie d'une répartition équitable sur tout le territoire et entre tous les modes", avait‑il indiqué.

Une modification a été apportée à l'article 2 du projet de loi, qui vise à prolonger jusqu'en 2030 le dispositif de prise en charge jusqu'à 75% via le tarif d'utilisation du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution d'électricité (Turpe) des coûts de raccordement des installations de recharge pour véhicules électriques (Irve) - en le restreignant néanmoins au réseau routier structurant non concédé (réseau routier national non concédé et réseau transeuropéen de transport géré par les collectivités territoriales). Un amendement du gouvernement et d'autres identiques, travaillés avec Enedis, ont prévu d'étendre "le mécanisme de mutualisation des coûts de raccordement au réseau public de transport, prévu à l'article 32 de la loi Aper, aux installations de consommation raccordées au réseau public de distribution, notamment lorsque la création ou l'adaptation d'un poste source est nécessaire". Un autre amendement, voté contre l'avis du gouvernement, crée un nouvel article après l'article 2 pour "mieux définir le rôle des gestionnaires du réseau public de distribution d'électricité en amont des travaux de raccordement".

Réseau ferroviaire : retouches sur la billettique... 

Les sénateurs ont aussi voté plusieurs modifications aux articles 4 à 10 concernant le réseau ferroviaire. Deux amendements identiques d'Olivier Jacquin et de Jacques Fernique (Ecologiste, Bas-Rhin) à l'article 4 sont venus préciser que le contrat de performance signé entre l'État et SNCF Réseau "a vocation à fixer le niveau d’investissement nécessaire à la stabilisation du réseau". 

L'article 9 a été légèrement retouché. Celui-ci instaure un "droit à la poursuite du trajet en cas de correspondance manquée", y compris si plusieurs segments sont assurés par des opérateurs différents dans le cadre de l'ouverture à la concurrence de la SNCF. Cette garantie, qui n'entraînera aucun coût supplémentaire pour l'usager, s'appliquera seulement si le billet a été acheté dans le cadre d'une seule transaction. Un amendement issu d'une mission d'information en cours au Sénat sur la billettique précise les modalités d’application de ce nouveau droit en indiquant que la garantie de correspondance n’a pas à s’appliquer en cas de correspondance manquée par la faute du voyageur, que l’exercice de ce droit n’entraîne aucun coût pour le voyageur et qu’en cas d’absence de place disponible dans le train de substitution, le voyageur puisse monter à bord sans garantie de place assise, sous réserve que cela ne pose pas de problème de sécurité.

Les sénateurs ont aussi adopté en l'amendant l'article 9 bis introduit par la commission et lui aussi issu de la mission précitée afin de réformer le cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux (SNM). La mesure transpartisane retenue vise à contraindre la SNCF à commercialiser les billets des autres opérateurs sur son application SNCF Connect, une demande de ses concurrents tels que Renfe ou Trenitalia. Le dispositif pourra "faire primer l'intérêt des usagers sur des logiques qui pourraient être strictement commerciales", a salué l'écologiste Jacques Fernique, l'un de ses initiateurs. "L'ouverture à la concurrence ne doit pas se transformer en chaos pour l'usager", a appuyé Didier Mandelli (Les Républicains).

Ce dispositif a également été soutenu par le ministre des Transports Philippe Tabarot. "Le gouvernement est évidemment favorable à la simplification du parcours digital pour les usagers, notamment grâce à une offre ferroviaire plus accessible et plus diversifiée", a-t-il affirmé. Il a néanmoins demandé à ce que l'entrée en vigueur de la mesure soit différée. Un compromis a été voté pour fixer cette date au 1^er janvier 2029. 

Dans le détail, les services numériques multimodaux (SNM) comme SNCF Connect devront permettre cette commercialisation "dans des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées, notamment en matière de rémunération". Les débats se sont tout de même envenimés, certains élus craignant une déstabilisation de la SNCF et appelant à gérer ce dossier au niveau européen. "Nous n'avons pas le luxe de faire de la SNCF le rat de laboratoire de la Commission européenne", a regretté le centriste Daniel Fargeot.

Un autre amendement adopté en séance à l'article 9 bis a pour objet de "sécuriser juridiquement la possibilité pour une autorité organisatrice de la mobilité de pouvoir proposer des services de dématérialisation des titres de transport", selon l'exposé des motifs, en "assur[ant] la bonne articulation entre l’intervention du fournisseur de la solution de dématérialisation et de stockage et [le] cadre juridique relatif aux services numériques multimodaux".

... et la prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire

Plusieurs amendements ont été votés à l'article 10 concernant la prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire par le document de référence du réseau (DDR). 

Un amendement de Marie-Claire Carrère Gée (LR-Paris) prévoit que "les baisses de péages mises en œuvre pour assurer la pérennité des dessertes d’aménagement du territoire pourront être compensées à due concurrence par des hausses sur les lignes TGV les plus rentables dans la seule limite de la soutenabilité financière de ces dernières pour une entreprise ferroviaire efficacement gérée, c’est-à-dire la seule contrainte fixée explicitement par directive européenne de 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen", indique l'exposé des motifs. Un sous-amendement du rapporteur a été adopté pour "renforcer la sécurité juridique de l’amendement au regard du droit européen en matière de redevances ferroviaires" et singulièrement de la directive européenne précitée. 

Un autre amendement de Daniel Grémillet (LR-Vosges) "vise à garantir la continuité et la qualité des dessertes à grande vitesse qui jouent un rôle structurant dans l’aménagement du territoire", selon l'exposé des motifs. Il propose de préciser, dans le DRR, les obligations du gestionnaire d’infrastructure en matière de maintien des dessertes TGV essentielles à l’égalité d’accès aux services de transport. Il définit la notion de "desserte structurante ", "afin de sécuriser les liaisons à grande vitesse qui assurent une fonction d’armature nationale en reliant les grands pôles urbains, les villes moyennes et les territoires ruraux", encadre également les conditions dans lesquelles ces dessertes peuvent être modifiées, en imposant une évaluation territoriale préalable, "transparente et partagée, portant sur les impacts socio-économiques et la compatibilité avec les objectifs d’équité territoriale". Enfin, il rappelle que la réalisation de la LGV Est a reposé "sur un engagement financier majeur des collectivités territoriales, ce qui justifie une exigence renforcée de continuité de desserte pour les territoires ayant contribué à son financement". 

Deux autres amendements ont aussi prévu de renforcer le cadre juridique permettant à SNCF Réseau de mettre en place des mesures incitatives en faveur des dessertes ferroviaires d’aménagement du territoire. Dans le cadre de l’attribution prévisionnelle de sillons ferroviaires via des accords-cadres, deux autres amendements identiques ont été adoptés pour que SNCF Réseau puisse imposer aux opérateurs candidats d’opérer des dessertes qui présentent un intérêt en matière d’aménagement du territoire. Deux sous-amendements prévoient un avis conforme de l’Autorité de régulation des transports en amont de la décision du gestionnaire d’infrastructure relative aux dessertes ferroviaires pertinentes en matière d’aménagement du territoire lors de la signature d’un accord-cadre. 

Deux autres amendements similaires visent à ce que la loi prévoie explicitement que, lorsque les demandes de sillons excèdent l’offre disponible, SNCF Réseau prenne en considération des critères d’aménagement du territoire pour attribuer les sillons entre opérateurs ferroviaires dans le cadre de la procédure d’accords-cadres. Enfin, toujours à l'article 10, un amendement du rapporteur a proposé d'assouplir l’allongement du cycle tarifaire des redevances ferroviaires de 3 à 5 ans, inscrit dans le texte en commission, en prévoyant que le cycle commençant en 2030 soit de 4 ans. "Cette disposition permettrait à SNCF Réseau d’adapter progressivement ses outils techniques, afin d’éviter qu’elle ne soit menée à définir une évolution des tarifs sur une base incertaine", souligne l'exposé des motifs.

Concernant le comité des partenaires (art. 13), concerté sur les politiques de financement des transports publics fixées par les autorités organisatrices de la mobilité, les sénateurs ont voté deux amendements. Sur proposition du groupe CRC‑Kanaky, sa composition du comité des partenaires est élargie pour intégrer les représentants des personnes en situation de handicap ou à mobilité réduite et les représentants des professionnels de santé. Contre l'avis du gouvernement, les sénateurs ont aussi décidé que les avis ou recommandations du comité des partenaires sont rendus publics (amendement des socialistes Audrey Bélim et Olivier Jacquin).

Organisation conjointe de services de mobilité

Un nouvel article, ajouté après l'article 14 via un amendement de Simon Uzenat et de plusieurs sénateurs socialistes, "vise à créer et sécuriser un cadre juridique permettant aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et aux autorités organisatrices de la mobilité régionale (AOMR) de conclure des conventions afin d'organiser conjointement des services de mobilité desservant plusieurs points d'arrêt situés dans leurs ressorts territoriaux respectifs", selon son exposé des motifs. En l'état du droit, chaque autorité ne peut intervenir que dans les limites de son territoire", bien que "les besoins de déplacement des usagers, en particulier pour les trajets domicile‑travail, dépassent largement ces frontières administratives", justifient les auteurs.

L’amendement permet donc aux autorités organisatrices de s’associer pour organiser et financer des services de mobilité mutualisés (lignes de bus, transport à la demande, réseaux de vélos en libre-service, etc.). Il vise également à sécuriser juridiquement des pratiques déjà existantes et à faciliter la mutualisation des moyens financiers, humains et matériels. "Le recours à une convention constitue une solution souple et opérationnelle, adaptée aux coopérations ciblées, sans imposer la création de structures lourdes ni de transfert de compétence, poursuivent les auteurs de l'amendement. Afin de garantir la cohérence globale de l’organisation des transports, la région, en sa qualité d’autorité organisatrice de la mobilité régionale, est prévue comme partie obligatoire à ces conventions." L’amendement précise donc les mentions obligatoires de ces conventions (objectifs, durée, cadre financier, modalités de fonctionnement), afin d'offrir aux collectivités "un outil contractuel clair et sécurisé". Enfin, il clarifie la possibilité pour une AOM locale de contracter directement avec la région, "facilitant la mise en œuvre rapide de projets de mobilité de proximité", selon ses auteurs.

À l'article 15, les sénateurs ont précisé, à l'initiative du rapporteur Didier Mandelli, les modalités d'entrée en vigueur de l'intégration d'un volet relatif à la mobilité solidaire, décidée lors de l'examen en commission. Ces dispositions ont été, par ailleurs, complétées par un autre amendement du groupe CRC‑Kanaky.

À l'article 16 concernant l’équipement des véhicules de transports de voyageurs en dispositifs qui empêcherait leur démarrage en cas de consommation de stupéfiants, à l’instar des éthylotests anti-démarrages déjà installés sur tous les autocars, les sénateurs ont précisé que cette obligation ne devait concerner que les véhicules neufs, pour des raisons à la fois techniques et financières. Par ailleurs, ""afin de sécuriser le dispositif", ils ont précisé que la date du 1^er septembre 2029 retenue pour l'entrée en vigueur de l'obligation était conditionnée à l’existence d’"un dispositif fiable et homologué".

Modification des articles sur le fret

Les articles relatifs au fret (transport fluvial à l'article 17 et décarbonation des flottes de poids lourds à l'article 18) ont également été modifiés. Sur ce dernier qui fixe aux chargeurs une obligation de recours minimal à des véhicules utilitaires fonctionnant à l'électricité ou à l'hydrogène, les sénateurs ont notamment décidé, contre l'avis du gouvernement et de la commission et sur propositions de Franck Dhersin (UC, Nord) et d'Olivier Jacquin, de "valoriser le recours à des prestations de transport en cyclo‑logistique pour penser le transport de marchandises d'une manière ambitieuse et absolument cruciale pour notre résilience et l'électrification et la décarbonation des transports". Ils ont également prévu une adaptation des dispositions de cet article pour les territoires insulaires, via un décret en Conseil d'État.