Reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle : l'objectivité du dispositif doit être préservée

C’est la seconde fois que la Cour des comptes se penche sur le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles dit "Cat Nat" ces dernières semaines. Après un rapport consacré à la soutenabilité financière de l’assurance des risques climatiques publié le 27 avril (lire notre article), les magistrats de la Rue Cambon ont examiné la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Leurs observations rendues publiques ce 8 juin font suite à une enquête menée notamment auprès de l’ensemble des communes avec le concours de l’Association des maires de France (AMF) et des présidents d’intercommunalité, mettant en évidence des incompréhensions persistantes parmi les élus chargés de porter les demandes de reconnaissance et d’assurer l’interface avec les sinistrés.

La procédure de reconnaissance vise à reconnaitre, à partir de critères objectifs, l’intensité anormale de phénomènes naturels et ouvre la voie à l’indemnisation des dommages non assurables, via le régime de garantie "Cat Nat", dispositif mis sous tension par une sinistralité en hausse du fait du changement climatique. Objet d’évolutions majeures depuis une décennie pour en améliorer le fonctionnement, et désormais bien encadrée, cette procédure est aujourd’hui gérée de façon "globalement efficace" pour la plupart des calamités et pour un coût limité au regard du nombre de dossier traités (de l’ordre de 2 à 3 millions d’euros, à rapprocher du montant de sinistralité pris en charge de 2 milliards d’euros en 2024), reconnaît la Cour.

Les effets conjugués de la loi du 28 décembre 2021 ("loi Baudu") et de l’instruction interministérielle du 29 avril 2024 "conduisent à une transparence accrue des décisions rendues et des critères qui les sous-tendent", appuie-t-elle. En témoigne une diminution significative du volume de contentieux généré par les décisions de non-reconnaissance. Autre facteur de réussite, l’application iCatNat, qui permet le traitement dématérialisé des demandes, avec à la clef des gains de productivité importants pour les services de l’État et une sécurisation de la procédure permettant à tous les acteurs (communes, préfectures, experts, commission) de suivre les étapes de traitement des dossiers et d’accéder aux pièces. C'est la partie émergée de l'iceberg...

Une pédagogie à poursuivre auprès des nouveaux élus

L’enquête de la Cour des comptes auprès des communes a dégagé une satisfaction sur plusieurs aspects de la procédure, tout en soulignant des attentes élevées quant à la clarté des critères, aux délais de traitement et à l’accompagnement en cas de crise par les services de l’État. Pour la Cour, "des marges demeurent pour industrialiser plus encore le traitement des dossiers et réduire des délais encore excessivement longs pour certains phénomènes complexes", comme les mouvements de terrain ou les inondations par remontée de nappe. Des développements de l’application et des simplifications de la procédure, en cours de mise en œuvre, devraient d’ailleurs permettre d’améliorer ces délais variables selon les services et les aléas.

L’enquête révèle également un niveau de connaissance des particularités du régime (critères de dépôt et de reconnaissance, gouvernance, outils à disposition) inégal, incitant à poursuivre les efforts de sensibilisation et d’information, notamment à l’attention des nouveaux élus de mars 2026. Ce constat conforte aussi le rôle de l’échelon préfectoral pour l’animation du dispositif d’instruction et le maintien d’un niveau d’information suffisant sur la procédure. 

Des contestations méthodologiques

Lorsque les mesures physiques directes ne sont pas disponibles ou pas suffisantes pour caractériser l’intensité anormale d’un phénomène, le recours à des outils de modélisation est indispensable. Celui-ci peut toutefois susciter des critiques, d’autant plus lorsqu’il intervient dans les cas "limites", pour lesquels les critères ne sont pas remplis mais les dommages vécus par les sinistrés bien réels. C’est en particulier le cas de l’indice d’humidité des sols, mobilisé dans l’instruction des demandes liées au retrait-gonflement des argiles (RGA) et qui a généré un contentieux significatif. La Cour appelle à une vigilance particulière et à des efforts de motivation "afin de préserver le caractère impartial des décisions prises, élément essentiel au fonctionnement d’un régime assurantiel". 

Les parties prenantes de la procédure de reconnaissance sont par ailleurs parfois exposées à des "pressions fortes en vue d’une reconnaissance large, même lorsque les critères ne sont pas remplis, afin de marquer l’attention de l’État au sort des victimes, souvent dans l’immédiat après-crise". Et ce au risque déplacer des charges financières importantes vers la réassurance publique, alerte le rapport. 

La définition et l’application des critères, aujourd’hui mieux encadrée, continue aussi de nourrir l’impression parmi les acteurs locaux d’un traitement parfois inégal entre territoires. La commission consultative des catastrophes naturelles, instaurée par la loi "Baudu" de 2021 pour se prononcer sur l'application des critères et les conditions effectives d'indemnisation des sinistrés, doit permettre d’apporter un éclairage sur ces deux aspects majeurs du régime. La Cour invite à l’installer sans délai afin d'apporter une transparence accrue sur les décisions rendues par la commission interministérielle chargée de l'instruction des demandes.

Deux illustrations développées dans le rapport - les inondations à Cannes en septembre 2024 et le cyclone Garance à La Réunion en janvier 2025 - plaident en ce sens. Les cas pour lesquels la commission décide de s’écarter des critères de l’instruction interministérielle devraient en outre être présentés dans le rapport annuel à la commission nationale consultative, insiste la Rue Cambon. Celle-ci invite également à produire le rapport d’activité annuel de la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle et l’adresser au Parlement et au conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs.

Des zones de flou

La phase aval de la procédure, qui met en relation les sinistrés et leurs assureurs une fois la décision de reconnaissance rendue, "est un angle mort insuffisamment suivi par les pouvoirs publics", pointe également le rapport. Des difficultés importantes sont remontées, en particulier dans le cas du RGA - comme l’a déjà souligné la Cour dans un rapport dédié en 2022 (lire notre article) - qui semble générer un nombre important de cas de retard et de refus d’indemnisation par les assureurs, en dépit de récentes évolutions législatives. Ce phénomène de sous-indemnisation représente des ordres de grandeur importants : la moitié des dossiers d’indemnisation dans les zones ayant été reconnues en état de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse n’aboutissent pas à l’indemnisation de travaux à l’issue de la phase d’expertise. La question d’un système de gestion du RGA distinct du régime Cat Nat reste donc d’actualité, afin d’apporter une réponse à l’échelle de ce phénomène qui soit "à la fois équitable pour les sinistrés et financièrement soutenable", insiste la Cour, rappelant le coût croissant supporté pour cet aléa (montant d’indemnisation annuel moyen de 1,35 milliard d’euros sur les cinq dernières années). 

Enfin, le rapport invite à consolider le cadre d’exercice de l’expertise, tout comme le respect des délais légaux d'indemnisations. Les conditions effectives d’indemnisation (délais et taux) sont aujourd’hui peu documentées et ne font pas l’objet d’un diagnostic clair et partagé entre les acteurs de la procédure. "S’il n’est pas illégitime pour les assureurs de vérifier l’imputabilité des dommages aux catastrophes ayant fait l’objet de reconnaissance, cette étape ne doit pas constituer un levier de régulation budgétaire officieux pour les assureurs. Afin de s’en assurer, et renforcer la confiance des acteurs dans cette phase en aval de la décision de reconnaissance, le travail d’encadrement de l’exercice de l’activité d’expert doit être étendu et contrôlé".