Départements / Régions - Réforme territoriale : les économies affichées remises en question de toutes parts

Le gouvernement, notamment par la voix d'André Vallini, n'a de cesse de faire valoir les économies que pourra générer la réforme territoriale, même si les chiffres restent vagues et fluctuants. Le secrétaire d'Etat à la Réforme territoriale affirmait ainsi au mois de mai que la réforme permettrait un gain "annuel de 12 à 25 milliards d'euros". Son raisonnement était le suivant : le budget des collectivités locales représentant au total 250 milliards d'euros, en visant simplement 5% d'économies, on parviendrait à 12 milliards. "Le chiffrage est difficile si on ne prend pas en compte la réforme dans sa globalité", ajoutait-il toutefois. S'agissant des seules ressources humaines, il ajoutait qu'"on peut envisager la stabilisation des effectifs" territoriaux et qu'alors, "sur cinq ans, on économiserait 6 milliards d'euros".
Début juin, André Vallini semblait avoir quelque peu retouché ses hypothèses de travail, déclarant cette fois : "A moyen terme, entre cinq et dix ans, en faisant des économies d’échelle, en supprimant les chevauchements de compétences, les doublons, on peut arriver à une dizaine de milliards d’euros d’économies."
Quoi qu'il en soit, difficile de juger les chiffres avancés dans la mesure où l'on ne sait pas précisément sur quoi ils reposent ni même quel périmètre de la réforme ils sont censés couvrir : s'agit-il des deux textes devant être présentés en Conseil des ministres le 18 juin, à savoir à la fois celui sur la fusion des régions et celui sur les compétences et l'intercommunalité ? La suppression des départements envisagée à l'horizon 2020, et donc le transfert de l'ensemble de leurs compétences, y compris tout le champ social, est-il d'ores et déjà inclus dans les chiffres ?
S'agissant de la seule clarification des compétences entre départements et régions, le gouvernement s'appuierait, nous dit-on, sur l'étude d'impact... de la loi de réforme des collectivités du 16 décembre 2010 votée sous Nicolas Sarkozy. Cette étude d'impact tendait notamment à identifier les domaines dans lesquels départements et régions "interviennent concurremment". Mais elle montre rapidement ses limites dans la mesure où ces domaines d'intervention avaient été définis de façon extrêmement large ("environnement", "santé et action sociale", "développement économique"…), risquant du coup de faire parler de chevauchements voire de doublons là où en réalité, il y a bien des interventions complémentaires distinctes de la part de la région d'une part et du département d'autre part (autrement dit, ce n'est pas parce que la région et le département consacrent par exemple tous deux une partie de leur budget à l'environnement qu'ils font la même chose dans ce domaine…).

Pas d'économies "substantielles"

Coup sur coup, deux agences de notation viennent d'ailleurs d'affirmer que les économies attendues ne devraient pas être au rendez-vous sur le court terme. Lundi, c'était Moody's qui estimait que les mesures annoncées par François Hollande pour simplifier le paysage institutionnel local et régional ne "générerons pas d'économies nettes dans les années à venir du fait que ces mesures ne font que redistribuer les coûts entre les différents niveaux de collectivités". Notamment, le transfert aux régions de compétences départementales jusqu'à extinction du département en 2020 pourra sans doute générer quelques économies grâce à la mutualisation de certaines fonctions, mais ces économies ne seront pas "substantielles", sauf à envisager des coupes sévères dans la masse salariale, prévient Moody's. Laquelle relève que dans un premier temps, certains transferts de personnels se traduiront même par une hausse des traitements et donc par un surcoût.
Du côté de l'agence Fitch Ratings, où l'on s'est surtout intéressé aux régions (réduction du nombre des régions et renforcement de leurs compétences), on rappelle que si la réforme territoriale ne s'accompagne pas d'une réforme financière visant notamment à accorder à ces régions une meilleure autonomie fiscale, les difficultés qu'elles connaissent aujourd'hui ne seront guère amoindries. On estime toutefois que l'assise des futures grandes régions permettra de générer des économies d'échelle, leur donnera davantage de poids en termes de commande publique et facilitera leur accès aux financements, y compris bancaires.

"C'est une aberration"

"Nous comptons démontrer que la réforme générera des surcoûts plutôt que des économies". C'est cette fois un élu français qui le dit. En l'occurrence Eric Doligé, président UMP du conseil général du Loiret. Comme d'autres, il fait valoir la question des coûts qui seront nécessairement engendrés par les transferts de personnels. Prenant le cas de son département, il a rapidement calculé que le transfert des agents départementaux qui seraient transférés à la région avec le projet de loi sur les compétences (principalement les agents des collèges et ceux des routes) "coûtera environ 1 million d'euros de plus par an juste sur le régime indemnitaire de base". Ceci, parce qu'il y aura forcément un alignement de la rémunération des agents (les agents des treize départements faisant partie de la future grande région Centre-Poitou-Charentes-Limousin) sur le régime indemnitaire le plus favorable. "Et qu'il s'agisse de primes, de congés… partout, on gardera les avantages maximums", assurait Eric Doligé le 10 juin lors d'une conférence de presse de l'Aserdel, association qui regroupe 36 départements de l’opposition nationale (UMP, UDI, Divers droite), dont il assure la présidence.
Mais cette possible inflation des coûts de personnels ne sera-t-elle pas largement compensée par les gains attendus en termes de meilleure "efficacité" ? Son collègue de la Haute-Marne, René-Paul Savary, en doute sérieusement. Evoquant le transfert des routes départementales aux régions, il estime qu'en réalité, "on ne pourra rien mutualiser", que les services et les équipes conserveront peu ou prou leur organisation actuelle… et donc qu'au final, "on aura juste un échelon hiérarchique de plus au niveau de la région". "Peut-être pourra-t-on obtenir quelque économies du fait de la mutualisation des appels d'offre…", admet-il, tout en craignant que du même coup, "les petites entreprises locales en crèvent".
Certes, pour ces présidents de conseils généraux d'opposition, le problème posé par la double réforme n'est pas que financier. "Prenez les transports scolaires : ceux qui ont fait ça, qui ont prévu leur transfert aux grandes régions, n'ont jamais mis les pieds sur le terrain, c'est une aberration !", s'offusquent-ils par exemple. "Mon département compte 2.000 agents. Mais ce sont en réalité 10.000 personnes qui dépendent à 100% du département, dans les structures associatives, les différents établissements, par exemple les structures accueillant les personnes handicapées", illustre Eric Doligé. Reprenant le cas du secteur du handicap, René-Paul Savary se demande qui, lorsque viendra l'heure de supprimer le département, reprendra tel foyer pour handicapés : "L'intercommunalité ? Elle ne pourra pas absorber ce coût. Et ce foyer couvre une population beaucoup plus large que le territoire intercommunal".
En fin de compte, les élus départementaux considèrent que la seule économie à attendre de la suppression du département serait la suppression des élus eux-mêmes… mais rappellent que les dépenses liées aux élus (indemnités, frais de mission, formation, fonctionnement des groupes) représentent à peine 0,4% de leurs dépenses de fonctionnement.