Hausse de l'emploi contractuel : une révolution silencieuse à accompagner

Fin 2023, la fonction publique comptait 1,36 million d'agents contractuels, soit 24% des 5,8 millions d'agents publics. Ce résultat est issu d'une croissance significative de l'emploi contractuel au cours des précédentes années (+36,6% entre 2011 et 2022), alors que le nombre des fonctionnaires baissait légèrement (-0,6% sur la même période), constate la Cour des comptes dans un rapport sur le sujet, rendu public ce 5 juin. 

Toujours fin 2023, 510.200 agents contractuels étaient employés dans la fonction publique territoriale (FPT), représentant 26% de ses effectifs. Leur part n'était que de 20% en 2017. Dans la FPT, 85% des agents contractuels sont en CDD. 55% de ces contrats sont d'une durée inférieure à un an. Une majorité de ces contractuels de la FPT occupent un emploi permanent. 

Dans l'ensemble de la fonction publique, les agents contractuels constituent une population plus jeune (39 ans contre 47 ans pour les fonctionnaires), plus féminine et "légèrement moins rémunérée" au regard des fonctions exercées. 

"Tensions" et "situations de concurrence"

Le recours aux agents contractuels est "davantage subi que choisi" par les employeurs, considère la Cour des comptes. Il est motivé tout à la fois par "l’absence de candidats titulaires", "les vacances d’emplois" et "la recherche de compétences particulières".

Cette tendance de fond va très probablement se poursuivre. En 2033, les agents contractuels pourraient ainsi représenter "au moins" un tiers des effectifs de la fonction publique, selon les estimations de la Cour. Bien qu'elle devrait avoir un impact "assez faible" sur la masse salariale, cette révolution silencieuse n'est "pas assez" anticipée par les employeurs publics, déplore l'institution. 

Or, le recours aux agents contractuels ne se fait pas sans difficultés. Les magistrats ont détecté "des tensions" par exemple dans l'Éducation nationale, lesquelles sont liées à "des différences de traitement" entre fonctionnaires et contractuels. Pour leur part, des collectivités auditionnées par la Cour ont évoqué "des situations de concurrence entre les deux populations principalement en matière de rémunération, d'avancement ou de promotion, plus automatiques pour les fonctionnaires, plus souples pour les agents contractuels".

Des "surcoûts de gestion"

Progressivement, les services publics ont été amenés à "gérer deux populations différentes, qui ont chacune leurs spécificités, ce qui alourdit leur gestion des ressources humaines", constate aussi la Cour. "Contrairement à une idée reçue", la gestion des agents contractuels n'est pas plus aisée, insiste-t-elle. "Initialement présenté comme une solution aux rigidités du système", le recours aux contractuels "s'avère en pratique tout aussi complexe à gérer que le statut de fonctionnaire, voire plus chronophage avec des surcoûts de gestion (…) en raison d’une gestion individualisée des agents". La Rue Cambon pointe en particulier des "contraintes" liées aux modalités de rupture de la période d'essai et à l'obligation d'une réévaluation de la rémunération des agents contractuels tous les trois ans.

De plus, la gestion des contractuels n'est pas toujours dans les clous. Les chambres régionales des comptes ont ainsi identifié "des lacunes" dans les pratiques des collectivités en matière de recrutement et de gestion de ces agents. Des recrutements sont parfois "réalisés en méconnaissance des procédures légales". Elles ont aussi constaté l'emploi de "stratégies de contournement" pour "masquer un besoin permanent en multipliant les contrats de courte durée". Par conséquent, la Cour recommande aux ministères de "veiller au respect des règles de fond et de procédure applicables au recrutement des agents contractuels", notamment par les collectivités.

"Une dualité durable"

Certaines solutions sont parfois évoquées dans le débat public sur l'avenir de la fonction publique : "la fonctionnarisation de tous les agents publics" et à l'inverse "l’application du droit du travail à l’ensemble des agents publics". Une voie médiane est aussi proposée : "l’attribution du statut de fonctionnaire aux seuls agents exerçant des fonctions régaliennes". La Cour écarte chacun de ces scénarios, les jugeant "peu réalistes".

Selon elle, il convient plutôt, à l'avenir, de "maîtriser la coexistence" des agents contractuels et des fonctionnaires, mais en évitant que "le nombre d’agents contractuels en CDI ne devienne trop important". Il faut aussi selon la Cour "moderniser les conditions d’accès à la fonction publique" et faciliter les passerelles entre les deux types d'emplois. Enfin, elle recommande la définition dès 2027 d'une "doctrine d’emploi des agents contractuels", à commencer dans la fonction publique d'État.

A plus long terme, il conviendra, selon elle, de mettre en place des règles de gestion communes aux contractuels et aux fonctionnaires. La Cour suggère que celles-ci soient mises en place au travers d'une négociation collective entre les employeurs publics et les représentants des personnels.

A n'en pas douter, la question de la place des contractuels resurgira à l'occasion du débat en vue de l'élection présidentielle de 2027.