Biodiversité : une stratégie "qui n'a jamais reçu les moyens de ses objectifs", pointe un rapport sénatorial

Un montant cumulé de 427 millions d’euros supplémentaires sur la période 2023-2026, par rapport à 2022, contre une trajectoire prévue à 1,09 milliard d’euros, soit une couverture de moins de 40% des besoins : c'est ce que met en exergue Christine Lavarde (LR, Hauts-de-Seine) dans son rapport spécial sur le financement de la stratégie nationale biodiversité 2030, présenté le 8 juillet 2026. Cette stratégie, publiée en deux volets en 2022 et en 2023, "n'a jamais reçu les moyens de ses objectifs" et son financement relève d'une "promesse de Gascon", selon l'auteur du rapport.

Plan de financement "indicatif"

A l'issue d'une mission menée à la demande du gouvernement par l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), les besoins bruts pour la mise en œuvre de la SNB 2030 avaient été évalués à 618,8 millions d’euros en 2023 et jusqu’à 890,1 millions d’euros en 2027 pour l’État et ses opérateurs. En déduisant les financements prévus ou annoncés ainsi que ceux des agences de l’eau, le besoin de financement "net" a été estimé à 173,7 millions d’euros en 2023 et jusqu’à 465,1 millions d’euros en 2027.

Mais "la programmation pluriannuelle, telle que définie par la mission IGF-IGEDD et reprise initialement dans les discussions budgétaires, s’est rapidement révélée obsolète sous l’effet de la contrainte budgétaire et d’une absence de portage politique, constate le rapport. En effet, cette trajectoire n’a pas été validée au niveau interministériel et n’a donc pas été endossée politiquement par les gouvernements successifs, ce qui explique son non-respect en exécution". 

Le plan de financement défini par le rapport IGF-IGEDD est donc resté "essentiellement indicatif et non impératif", souligne le rapporteur. "Dans un premier temps, en 2023 et 2024, la loi de finances initiale (LFI) s’est conformée à la trajectoire du rapport IGF-IGEDD, avant que les gels et annulations en gestion 2024 ne réduisent rapidement les capacités d’intervention, note Christine Lavarde. Dans un second temps, les annulations intervenues en 2024 ont été complétées par de nouvelles baisses de crédits en LFI 2025 et 2026, en lien avec le contexte des finances publiques. En conséquence, les crédits supplémentaires exécutés sur la période 2023-2026 s’établissent finalement, sur la base des dépenses du programme 113 'Paysages, eau et biodiversité', à un montant cumulé de 427 millions d’euros".

Dépenses publiques dommageables à la biodiversité

Autre constat du rapport : "l’État finance beaucoup plus la destruction de l’environnement que sa protection". Selon un diagnostic réalisé par la direction générale du Trésor et le commissariat général au développement durable (CGDD) sur la base du budget vert de l’État annexé au PLF 2026, 10,2 milliards d’euros de dépenses publiques ont été identifiés comme étant dommageables à la biodiversité en 2026, un montant comparable à celui évalué par la mission IGF-IGEDD de novembre 2022, souligne le rapport sénatorial.

Ces subventions dommageables se décomposent en plusieurs types, rappelle-t-il, notamment les aides agricoles conduisant à l’intensification des pratiques néfastes (6,7 milliards d’euros), les aides favorisant l’artificialisation des sols (2,9 milliards d’euros), les dépenses favorisant la surexploitation des ressources naturelles renouvelables (730 millions d’euros). Une nouvelle mission d'inspection IGF-IGEDD a évalué ces subventions dommageables à 20,2 milliards d'euros en 2024, bénéficiant principalement aux secteurs de l'énergie (8,4 milliards d'euros) et de l’agriculture (8,3 milliards). "Cette analyse n’est pas partagée par le conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), qui a publié son propre rapport évaluant les dépenses dommageables à seulement 1,3 milliard d’euros sur le périmètre agricole", relève le rapport sénatorial. 

"Ces divergences soulignent combien ce sujet est sensible, ces subventions ayant été décidées pour soutenir la compétitivité de certains secteurs, alors même que les obligations pesant sur les acteurs économiques, notamment en matière environnementale ne sont pas harmonisées à l’échelle mondiale", note-t-il. "Le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) le reconnaît lui-même : ces dépenses dommageables 'poursuivent d'autres objectifs de politiques publiques et ne peuvent pas être directement réorientées vers des politiques de biodiversité'", ajoute l'auteur du rapport qui voit dans la promesse d'un "double dividende" — réduire les subventions néfastes pour financer la restauration — portée en 2022 par la mission d'inspection "aujourd'hui jugée irréaliste par l'administration elle-même à court terme, les tensions sur les prix de l’énergie rendant l’exercice encore plus difficile".

Flou sur l'impact financier du règlement sur la restauration de la nature

Dans le même temps, la mise en œuvre du règlement sur la restauration de la nature adopté en 2024, qui va commencer à s'appliquer au second semestre 2026, "va mobiliser des besoins de financement significatifs", insiste Christine Lavarde. Pour l'heure, l’impact financier de ce texte fait l’objet de chiffrages divers "variant du simple au triple" – selon l’évaluation réalisée dans le cadre de la Stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique (SPAFTE), les coûts agrégés de la restauration et de l’entretien des écosystèmes au cours de la période 2022-2050 s’élèveraient à 2,1 milliards d’euros par an pour la France, soit le coût le plus élevé au niveau européen quand d'autres sources estiment le besoin de financement pour la France à 600-700 millions d’euros par an en moyenne. 

A la date de finalisation du rapport sénatorial, la direction de l’eau et de la biodiversité, spécifiquement interrogée sur ce point, n’a pas été en mesure de communiquer un chiffrage définitif de l’évaluation des besoins financiers retenue pour la mise en œuvre par la France du règlement européen sur la restauration de la nature à l’horizon 2030, à quelques mois de l'échéance du dépôt en septembre 2026 du plan national de restauration de la nature (PNRN) auprès de la Commission européenne, regrette Christine Lavarde. Ainsi, "la France s'apprête à s'engager auprès de Bruxelles sur un plan dont elle ne connaît pas encore précisément le coût, dans un contexte où le futur cadre financier pluriannuel européen (2028-2034) — sur lequel repose une bonne partie des financements agricoles et environnementaux — reste lui-même en pleine négociation, et donc incertain, notamment concernant la pérennisation du programme Life", ajoute-t-elle.

Besoin d'une trajectoire financière "actée au niveau interministériel"

À partir de ces constats, le rapport recommande de définir une nouvelle trajectoire financière pluriannuelle actée au niveau interministériel, de clarifier le périmètre réel des dépenses de biodiversité, de réorienter progressivement les soutiens dommageables vers des dispositifs favorables à l'environnement ainsi que de mobiliser les financements privés par le développement des crédits biodiversité, sur le modèle des quotas carbone. Enfin, côté collectivités, il insiste sur la nécessité de "maintenir des financements en matière de renaturation des villes et villages, notamment en vue de l’adaptation des espaces urbains au changement climatique dans la mission 'Écologie, développement et mobilité durables'".