CNRACL : les inspections de l'État poussent à des "évolutions systémiques"
Lourdement déficitaire (-3 milliards d'euros pour la seule année 2024), le régime de retraites des agents territoriaux et hospitaliers devrait connaître une profonde réforme par son rattachement soit au régime de retraites des salariés du privé, soit à une future "caisse des retraites" des agents des trois versants publics. C'est la préconisation phare qu'émettent les inspections de l'État dans un rapport sur les "perspectives à horizon 2045" de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) rendu public le 6 mai.
© Franck CRUSIAUX/REA
L'inspection générale des finances, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration ont été missionnées en mai 2025 par le Premier ministre d'alors, François Bayrou, afin d'identifier de "nouvelles mesures pour rétablir la situation financière de la CNRACL". "L'objectif est de proposer des pistes pour garantir l’équilibre du régime et sa neutralité pour les administrations publiques, d’ici à 2045", selon les inspections. Le fruit de leurs travaux vient d'être publié. D'une trentaine de pages, le rapport est assorti de copieuses annexes (plus de 450 pages).
Ces mêmes inspections avaient déjà formulé il y a deux ans onze propositions pour rééquilibrer le régime de retraites des agents territoriaux et hospitaliers, dont une hausse des cotisations à la charge des employeurs. Seule cette préconisation a été reprise par l'exécutif : par un arrêté de janvier 2025, celui-ci a décidé de relever de douze points en quatre ans (de 2025 à 2028) le taux des cotisations en question (voir notre article). Très lourde pour les budgets locaux, la mesure va "générer des ressources nouvelles importantes", ce qui "pourrait permettre de stabiliser la dette à l’horizon 2028". Mais au-delà, elle ne sera pas suffisante. Les 7,2 milliards d'euros supplémentaires générés annuellement à partir de 2028 ne couvriront que "60% de l'effort nécessaire".
Mesures de court terme
"Il n’y a pas eu de prise de conscience conduisant, dans les délais nécessaires, à des décisions indispensables" concernant le financement de la CNRACL, constatent les inspections, qui appellent les décideurs publics à prendre rapidement de nouvelles décisions. Dans ce contexte, "des mesures de court terme pourraient être mises en œuvre, pour limiter la dégradation financière de la CNRACL", avancent-elles. Des solutions avaient été identifiées dans le premier rapport des inspections (voir notre article sur celui-ci). La diversification des ressources pour la prise en charge des dépenses de solidarité relevant de la CNRACL et la mise en place d'une contribution par les autres régimes de retraites ("compensation démographique") en font partie. Les inspections prônent aussi la mise en place d'une contribution sur l’emploi des contractuels, dans le but de "neutraliser les écarts de coûts, au titre du risque vieillesse, entre les titulaires et les non-titulaires" (car la hausse des cotisations des employeurs ne s'applique qu'aux fonctionnaires). En outre, la reprise d'une partie de la dette de la CNRACL par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) ou l'État est considérée comme "inéluctable".
Mais toutes ces réponses seraient insuffisantes et une nouvelle augmentation du taux des cotisations employeurs, "de l'ordre de sept points", pourrait se profiler. Les inspections la considèrent toutefois comme inenvisageable.
"Pôle privé" ou "pôle public"
Il faut donc selon elles étudier "des évolutions plus fortes de l’organisation du système de retraites". Elles préconisent d'abord de "renforcer le pilotage du régime au niveau national" via deux mesures : le Conseil d'orientation des retraites (COR) remettrait, tous les deux ans, un rapport sur les retraites publiques et par ailleurs, chaque année, une séance du Conseil commun de la fonction publique, l'instance de dialogue social de la fonction publique, serait consacrée à ce sujet.
Surtout, il est proposé de revoir la place même de la CNRACL. Deux options sont identifiées : son rattachement aux régimes des salariés du privé – les mêmes règles d’assiette et de taux seraient appliquées – ou son affiliation à un nouveau "pôle" des retraites des agents des trois fonctions publiques (État, collectivités, hôpitaux). Les dépenses et les recettes spécifiques de chacun des régimes actuels seraient "préservées" au sein de cette caisse des retraites publiques "autonome et financée par des cotisations libératoires".
Les "travaux préparatoires" et les "concertations" sur ce chantier devraient être lancés "dès 2026", pour une mise en œuvre "au plus tard" dans le cadre des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2028, conseillent les inspections. En outre, la désignation par le Premier ministre d’une structure dédiée à cette concertation et aux décisions qui devront être prises ensuite leur semble utile.
