Commerce : l'Assemblée adopte un texte pour éviter les contournements du droit de préemption

La proposition de loi visant à étendre et renforcer le droit de préemption commercial a été examinée et adoptée par l'Assemblée nationale le 16 février 2026. "Le droit de préemption est une arme extrêmement efficace, elle permet aux communes de récupérer des baux commerciaux, malheureusement on voit aujourd'hui que de nombreux détournements ont lieu", a indiqué en préambule Pierre Cazeneuve, député Ensemble pour la République des Hauts-de-Seine et rapporteur du texte. Le député cite un exemple simple : un boucher installé au cœur d'un village part à la retraite. Pour éviter la préemption, et un prix d'achat de son commerce inférieur à ses attentes, il retire son bien de la vente et place le bail commercial au sein d'une société. Une agence immobilière ou bancaire, ou un autre commerce dont ne veut pas la commune - parce qu'il en existe déjà plusieurs au sein de son territoire -, peut ainsi racheter les parts de la société. La commune est totalement impuissante, la transaction échappant au droit de préemption.

S'adapter aux réalités contemporaines

Avec le texte, "nous ouvrons un renforcement et un élargissement du droit de préemption pour que la commune puisse acquérir les parts de la société et ainsi répondre à ce contournement que nous observons aujourd'hui", a expliqué Pierre Cazeneuve. Un dispositif essentiel pour permettre aux communes de préserver la diversité de leurs commerces alors que ceux-ci tendent à disparaître et que les taux de vacance ne cessent d'augmenter. 62% des communes ne comptent aujourd'hui plus aucun commerce, contre 21% en 1981, selon les chiffres des Commerçants de France (CDF).

Initialement intitulée "Extension de la possibilité de préemption de baux commerciaux dans les mairies aux sociétés civiles immobilières", la proposition de loi a changé de titre, les sociétés civiles immobilières ne pouvant par définition pas opérer une activité commerciale. Elle s'est donc transformée en proposition de loi "visant à l'extension et au renforcement du droit de préemption commercial".

La proposition de loi transpartisane étend ainsi, à titre dérogatoire, le droit de préemption commercial, qui a été créé en 2005 pour lutter contre la tertiarisation des centres-villes, "à la cession de la majorité des titres d'une société dont l'actif du patrimoine comprend principalement un fonds de commerce ou un fonds artisanal dont la cession serait soumise au droit de préemption, lorsque ce fonds était ou est exploité pour l'exercice d'une activité commerciale ou artisanale de proximité".

Protéger les finances des collectivités

Par un amendement adopté le 16 février, le gouvernement a retiré la possibilité pour la commune de prendre des participations minoritaires en vue d'empêcher un autre acquéreur de devenir majoritaire, initialement prévue dans le texte. "En effet, les prises de participations dans les sociétés commerciales relèvent en droit commun de la région, chef de file en matière de développement économique, indique l'exposé de l'amendement, ces prises de participations doivent être justifiées par la mise en œuvre du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation". En excluant ainsi les participations minoritaires, "nous protégeons aussi les finances des collectivités", a indiqué Françoise Gatel, ministre de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation, estimant que le texte donnait aux maires un levier supplémentaire. "Ainsi nous adaptons notre droit aux réalités contemporaines de la détention foncière, nous empêchons les abus, nous permettons de réguler l'urbanisme commercial, a affirmé la ministre, cette proposition de loi est une brique supplémentaire extrêmement importante et précieuse, un outil de plus dans la boîte à outils des élus locaux."

Préserver la diversité commerciale

"Est considéré comme la composante principale de l'actif d'un patrimoine d'une société le fonds de commerce ou le fonds artisanal dont la valeur vénale dépasse celle de chaque autre bien ou droit qui le compose", précise le texte de loi, qui indique aussi que le dispositif ne s'applique pas "aux titres d'une société constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus".

Un amendement de Pierre Cazeneuve, adopté le 16 février, mentionne l'extension du champ d'application de l'obligation de rétrocession des biens préemptés : le titulaire du droit de préemption doit ainsi rétrocéder les titres de sociétés acquis dans un délais de deux ans, à compter de la cession, à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, "dans le but de préserver la diversité commerciale et de promouvoir le développement de l'activité commerciale et artisanale de proximité". Il s'agit simplement d'aligner le régime de la rétrocession des titres sociaux sur celui qui s'applique actuellement pour la revente d'un fonds de commerce ou artisanal, d'un bail commercial ou d'un terrain soumis au droit de préemption.

La question de la maîtrise et de l'encadrement des loyers commerciaux

Si le texte a été adopté, certains, à l'image de Julien Brugerolles, ont regretté sa "portée limitée". "Il ne lève pas l'obstacle financier de la préemption pour nos communes", a détaillé le député Gauche démocrate et républicaine du Puy-de-Dôme, poursuivant : "Il nous faudrait aussi réfléchir à l'instauration d'un avis obligatoire des maires sur les demandes d'implantation commerciale et de cession de commerce, comme le suggère le rapport de la mission remis en novembre 2025 (voir notre article du 5 novembre 2025). Et il serait temps de prendre à bras-le-corps la question de la maîtrise et de l'encadrement des loyers commerciaux et de leurs charges, en particulier ceux des grandes sociétés de gestion de l'immobilier dans les grandes agglomérations qui, par leur pratique, sont à l'origine de la disparition de très nombreux commerces indépendants qui doivent faire face à des loyers devenus inaccessibles."