Dépenses sociales des départements : quelles tendances à horizon 2040 ?

"Objectiver les raisons pour lesquelles les départements connaissent de plus en plus de difficultés" à faire face à leurs dépenses sociales – lesquelles représentent environ 70% du total de leurs dépenses – et anticiper la façon dont les choses vont évoluer. Michel Ménard, président de la Loire-Atlantique et président de Départements solidaires, résume ainsi la visée de l'étude que cette association réunissant une vingtaine de départements présidés par la gauche a confiée à l'OFCE, l'Observatoire français des conjonctures économiques.

"La situation est certes différente d'un département à l'autre, mais pour tous, les choses se dégradent à la vitesse grand V. Il y a ceux qui ont déjà pris le mur… et ceux qui le prendront d'ici deux ou trois ans", a dépeint l'élu le 4 novembre lors de la présentation à la presse de cette étude. Pour lui, le problème se situe clairement du côté des recettes insuffisantes. Il rappelle au passage que les départements n'ont plus d'autonomie fiscale depuis la suppression de leur part de taxe foncière, remplacée par une part de TVA – laquelle ne reflète plus, notamment, les dynamiques démographiques d'un territoire.

L'enjeu pour les départements est bien, dit-il, de "retrouver des recettes à la hauteur des dépenses qui nous sont imposées". Et non pas de "réduire les dépenses sociales", contrairement à ce que peuvent affirmer d'autres élus départementaux. "Les dépenses liées à la prestation de compensation du handicap ont augmenté, du fait de droits nouveaux qui ont été accordés par la loi ou le règlement, par exemple en matière de santé mentale. Or ces droits nouveaux, on ne les conteste pas", illustre-t-il. Autrement dit : "Chaque extension de la protection sociale décidée par l'État est un progrès indéniable, mais elle nécessite d'être compensée à due hauteur."

"Des raisons très variées"

Pour son analyse, l'OFCE a classé les dépenses sociales des départements en quatre catégories classiques : RSA / pauvreté, enfance, "seniors", handicap. En 2024, celles-ci se sont au total élevées à 43,3 milliards d'euros. Ce qui, est-il précisé, représente 1,5% du PIB.

Le RSA (allocations et insertion) représente la plus grosse part de ces dépenses : 33,7%. Mais "redescend beaucoup depuis 2020", précise Bruno Coquet, l'un des deux coauteurs de l'étude aux côtés d'Éric Heyer. Toutefois "pas aussi vite que le chômage", ajoute-t-il.

Suit le handicap, qui génère 20,3% de la dépense sociale. Avec une hausse importante et continue depuis vingt ans (donc depuis la loi Handicap de 2005). "On sert un grand nombre de personnes", commente l'expert en songeant principalement à la PCH.

La protection de l'enfance (17,8% de la dépense) connaît elle aussi une hausse continue : +44% depuis 2005, dont +25% depuis 2015. Si les mineurs non-accompagnés (MNA) constituent aujourd'hui un quart des jeunes pris en charge, bien d'autres facteurs interviennent dans cette courbe : de plus en plus de signalements, fragilisation des familles, enfants pris en charge par l'ASE faute de places côté psychiatrie, handicap ou PJJ…

Sur le grand âge enfin, Bruno Coquet évoque une "tendance baissière" au regard de l'évolution démographique. Autrement dit, les dépenses ont augmenté, mais moins vite que la population âgée. Ceci notamment, du fait de "l'accent mis sur le domicile", moins onéreux que la prise en charge en établissement.

"Au total, le nombre de bénéficiaires pris en charge par les départements au titre des différents types d’aides augmente continûment, pour des raisons très variées. Mais il serait erroné de l’interpréter comme un bloc homogène dont la dynamique d’expansion illustrerait un défaut de maîtrise généralisé", résume l'étude. Et Bruno Coquet de rappeler combien ces politiques sont "très encadrées" par l'État, que ce soit sur les critères d'éligibilité ou sur le montant des prestations, et combien elles sont dépendantes des paramètres démographiques et de la conjoncture socio-économique. Très peu de marges de manœuvre pour les départements donc, les seules variables d'ajustement relevant "de l'organisation des services, des modalités d'accompagnement, de l'offre en matière d'établissements".

 Une "recomposition des dépenses" d'ici 2040

Pour l'exercice de projection auquel il s'est livré, l'OFCE part d'un scénario dans lequel on resterait à législation constante ("pas de réforme") et dans la continuité des aides actuelles (cibles, montants, modalités). Les facteurs retenus concernent donc plutôt l'évolution du PIB, les salaires, la démographie (notamment pour la perte d'autonomie), "la part de la population déclarant des limitations d’activité"…

La conclusion d'ensemble : il y aurait bien une hausse globale des dépenses sociales des départements, avec toutefois un poids relativement stable dans le PIB (passant de 1,50 à 1,58% du PIB, soit 71,1 milliards d'euros). En revanche, l'OFCE évoque une "redistribution des actions entre les différentes populations ciblées" et donc une "recomposition des dépenses".

Ainsi, le volume des dépenses liées au RSA continueraient d'augmenter modérément, mais leur poids dans l'ensemble des dépenses sociales diminuerait (du moins si l'on mise, comme le fait l'OFCE, sur un "marché du travail plus favorable à l’emploi" et sur l'efficacité de certaines politiques d'activation).

S'agissant du handicap, la hausse du nombre de bénéficiaires ralentirait d'ici 2040 (dans la mesure où les besoins seraient déjà assez largement couverts, en tout cas pour la PCH), mais "l'inflation réglementaire" et les coûts unitaires élevés en établissement devraient continuer à "dynamiser ce poste de dépenses."

Pas de "dérapage" en vue en matière d'aides au grand âge… mais la courbe démographique viendra bien sûr forcément interrompre la baisse actuelle des aides en proportion du PIB.

Concernant l'enfance enfin, la démographie sera là encore un facteur à prendre en compte, mais dans le sens inverse au vu de la natalité en baisse. La dépense continuerait toutefois de croître, à la fois en lien avec les difficultés propres aux MNA, avec des conditions sociales qui risquent de ne pas vraiment s'améliorer et avec des coûts d'accueil toujours élevés. Avant la crise du covid, 0,9% des enfants étaient concernés par une mesure de protection. L'an dernier, c'était 1,15%. En 2040, ce pourrait être 1,25%, pronostique l'OFCE. 

En termes de parts de PIB, l'étude synthétise ainsi la nouvelle ventilation des dépenses en 2040 : "Le RSA reculerait de 0,39% à 0,35% du PIB, les aides aux seniors repartiraient à la hausse (de 0,32% à 0,39%), l'ASE resterait le premier poste (de 0,41% à 0,45%) et le handicap progresserait modérément (de 0,38% à 0,40%)."