"Faire mieux avec moins" : la gestion déléguée revendique sa place dans la modernisation des services publics

Trente ans après sa création, l'Institut de la gestion déléguée (IGD) a choisi de célébrer son anniversaire au palais du Luxembourg en réunissant quelque 140 participants autour d'une interrogation centrale : "Quel mode de gestion permet aujourd'hui d'obtenir la meilleure qualité de service au meilleur coût ?" Un débat qui intervient alors que la maîtrise des finances publiques et les besoins d'investissement mettent les collectivités locales au défi. 

Rappelons que le recours à la délégation à une entreprise privée traduit la volonté d'externaliser la gestion d'activités techniques, le financement des investissements et le risque lié à l'exploitation. En contrepartie, les entreprises délégataires sont rémunérées par le paiement d’un prix par les usagers du service, souvent complété par une contribution de la collectivité. 

À l'unanimité, les intervenants ont exprimé le fait que la gestion déléguée n’a pas vocation à supplanter la régie et que la gestion déléguée ne doit pas être réduite à une opposition idéologique entre public et privé. "Déléguer ne veut pas dire privatiser", a rappelé en propos introductif le président de l'IGD, Hubert du Mesnil, tandis que Marc Teyssier d'Orfeuil, qui animait les échanges, résumait cette ambition résolument contemporaine : "faire mieux avec moins".

Cette volonté de dépasser les clivages traditionnels irrigue d'ailleurs l'ensemble du livre blanc de la gestion déléguée publié à l'occasion de cet anniversaire (lire notre encadré ci-dessous). Le document rappelle les fondamentaux : la gestion déléguée demeure avant tout un mode d'organisation des services publics dans lequel la personne publique conserve la responsabilité du service, définit les objectifs, choisit son cocontractant et contrôle l'exécution du contrat. "Elle ne constitue ni une privatisation ni un simple outil de financement", souligne le document.

Lors du colloque au Sénat, Estelle Grelier, présidente de la Fédération professionnelle des entreprises de l'eau (FP2E), a rappelé le rôle pionnier joué par les services d'eau et d'assainissement en matière de gestion déléguée. La présidente a témoigné de son attachement à la gestion en délégation de service public et y voit un très bon mode de ­coopération entre public et privé qui a dû évoluer pour intégrer les impératifs de sobriété et d'adaptation au changement climatique. Dans ce secteur, les épisodes d'aléas climatiques viennent fragiliser l'équilibre économique des concessions et poussent les acteurs publics et privés à repenser le partage des risques afin de préserver la soutenabilité de ces contrats de longue durée. 

Maintenir une concurrence suffisante

Rodolphe Gintz, directeur général des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) au ministère de la Transition écologique, a pour sa part souligné que la gestion déléguée, sous forme de concession, constituait le cadre d'exploitation des autoroutes et de plusieurs infrastructures ferroviaires.

D'ailleurs, Fabrice Franck, représentant de Kéolis, a souligné que près de 80% des réseaux de transport français sont aujourd'hui exploités en gestion déléguée. Il a précisé que les contrats se sont sophistiqués, avec des indicateurs de performance, des mécanismes d'intéressement et des pénalités de plus en plus élaborés. Face aux critiques récurrentes sur le manque de transparence des délégations de service public, il a mis en avant la multiplication des tableaux de bord, des dispositifs de reporting et des instances de suivi associant les collectivités.

Ces évolutions ne sont cependant pas sans conséquence. Et la complexité des procédures a été plusieurs fois désignée comme l'obstacle de la commande publique. Directeur de recherche au CNRS, Frédéric Marty observe une diminution du nombre de candidats répondant à certaines consultations : le taux de consultations ne recevant qu'un seul répondant serait ainsi passé de 23% à 41% entre 2024 et 2025. Un phénomène déjà pointé par la Cour des comptes dans son rapport de décembre 2024 (lire notre article). Les avis d'attributions de concession publiés au bulletin officiel des annonces des marchés publics en 2022 et 2023 révèlent en moyenne un peu moins de deux offres déposées (une seule dans plus d’un tiers des cas). 

Un phénomène qui s'expliquerait moins par un désintérêt des entreprises que par le niveau croissant des exigences techniques, financières et juridiques. Ce constat soulève donc un enjeu de concurrence. "Si la concurrence n'est pas suffisante, le prix et la capacité d'innovation en pâtiront forcément", a-t-il mis en garde.

Les freins juridiques

Au-delà de la défense du modèle de gestion déléguée, les débats ont aussi permis de mettre en lumière les interrogations entourant certains contrats globaux et les marchés de partenariat.

Pour Anne-Sophie Orecchini, directrice générale déléguée de Finance Consult, la réussite d'un contrat repose avant tout sur la qualité de sa préparation. Transparence, bonne connaissance des besoins, dialogue entre partenaires publics et privés et clauses de revoyure permettant d'adapter les contrats aux évolutions économiques ou climatiques constituent autant de conditions essentielles à leur efficacité. Selon elle, "la première responsabilité de la personne publique reste de définir clairement son besoin tout en étant capable d'entendre les contraintes d'engagement du partenaire privé".

Les échanges ont également permis de revenir sur certains freins juridiques régulièrement invoqués lorsqu'il s'agit de recourir à des contrats globaux plutôt qu'à des marchés publics classiques. Professeure de droit public à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne, Sophie Nicinski estime qu'une partie de ces réticences trouve son origine dans la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 26 juin 2003. Selon elle, plusieurs "présupposés" continuent d'influencer le regard porté sur les marchés de partenariat. L'un d'eux consiste à assimiler à tort "le paiement différé à une dérive budgétaire". Un autre tient à la difficulté d'accepter des contrats longs, fondés sur l'amortissement des investissements réalisés. L'universitaire a également relevé les confusions fréquentes entre "maîtrise d'ouvrage" et "maîtrise de l'ouvrage". "De nombreuses difficultés sont liées à la sémantique", a résumé Marc Teyssier d'Orfeuil.

Ces réflexions rejoignent directement plusieurs propositions formulées dans le livre blanc de l'IGD. L'Institut plaide notamment pour un assouplissement des cadres contractuels de la commande publique, une meilleure allocation des risques entre acteurs publics et privés et une réhabilitation du marché de partenariat, qu'il juge encore pénalisé par une image de procédure dérogatoire malgré plus de vingt ans de pratique.