Gemapi : le Sénat adopte en commission sa proposition de loi pour renforcer la solidarité financière à l’échelle des bassins

Attention, en matière de gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi), une proposition de loi (PPL) peut en cacher une autre ! Alors que dans le cadre d'une niche réservée au groupe MoDem, un texte en navette depuis plus d'un an visant à soutenir les collectivités territoriales dans la prévention et la gestion des inondations (lire notre article) devait être examiné par l'Assemblée nationale ce 26 mars en séance, une autre PPL d'initiative sénatoriale, qui se veut plus complète, a été adoptée la veille par la commission des finances de la Haute Assemblée.

Déposée le 21 janvier dernier par Rémy Pointereau (LR, Cher), Hervé Gillé (SER, Gironde) et Jean-Yves Roux (RDSE, Alpes-de-Haute-Provence) et plusieurs de leurs collègues, la PPL "portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi)" s'inscrit dans la continuité de la mission flash qu'ils avaient conduite l'an dernier au sein de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat (lire notre article).

Leurs travaux avaient conduit au même constat que ceux menés quelques mois plus tôt par la mission d’information conjointe de contrôle relative aux inondations (lire notre article ), à savoir l’insuffisance des ressources financières permises par la taxe Gemapi pour exercer les compétences relatives à la prévention des inondations. Plus près de nous, les crues survenues en février et l'endommagement des digues ont ranimé les critiques des élus locaux vis-à-vis de l'Etat pour le manque de moyens affectés à l'entretien des ouvrages qui leur ont été transférés et les limites de la taxe Gemapi (lire notre article).

Une solidarité orchestrée par les EPTB

La nouvelle proposition de loi sénatoriale, qui a pour rapporteur Laurent Somon (LR, Somme) et doit être examinée en séance publique le 7 avril prochain, entend donc conforter le financement de la compétence Gemapi dans trois directions. 

Ses trois premiers articles visent d'abord à renforcer la solidarité financière en la matière. L’article 2 propose ainsi la création d’un dispositif de solidarité à l’échelle des bassins versants, pour remédier aux inégalités territoriales souvent pointées en matière de Gemapi. Ce dispositif reposerait principalement sur les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), qui identifieraient des projets de Gemapi dans un plan pluriannuel d’investissement (PPI) et qui organiseraient le financement mutualisé de ces projets. 

La commission a adopté un amendement du rapporteur "afin d’assurer son caractère opérationnel". Le plan se trouve ainsi restreint aux projets d’intérêt commun et pour éviter d’en exclure les dépenses de fonctionnement, il est proposé de le renommer en "plan d’action pluriannuel d’intérêt commun" (ou Papic). Pour ne pas nécessairement faire reposer le financement de ces plans sur la taxe Gemapi, qui est facultative, il est aussi proposé de recourir aux contributions de droit commun des membres des EPTB, ce qui permet aux élus d’organiser comme ils le souhaitent la solidarité de bassin. Enfin, pour "conforter la décentralisation", l'amendement du rapporteur supprime la possibilité pour les agences de l’eau d’intervenir en matière de Gemapi. 

L'article 2 prévoit également de permettre, en l’absence d’EPTB, à l’agence de l’eau de s’y substituer pour organiser la solidarité entre collectivités à l’échelle de son ressort territorial. Bien que se disant "réservé à titre personnel", le rapporteur a déposé un amendement afin d’aligner le fonctionnement de ce dispositif sur celui proposé pour les EPTB.

L’article 1er vise, lui, à pérenniser l’expérimentation des contributions fiscalisées créées par la loi 3DS de 2022, dont la mise en œuvre a rencontré de nombreux obstacles (parution tardive du décret d’application, conditions de recours restrictives, incertitude sur la pérennité des financements au terme de l’expérimentation). Pour ces raisons, aucun EPTB n’a pu expérimenter les contributions fiscalisées. Pour que les EPTB qui le souhaitent puissent se saisir de cette faculté, un amendement du rapporteur  propose de codifier ce dispositif et de l’élargir au financement des Papic créés par l’article 2.

Pas de fléchage de la part départementale de la taxe d'aménagement

Le texte proposait également à l'origine (art.3) de permettre aux départements de "flécher" tout ou partie de la part départementale de la taxe d’aménagement vers le financement d’actions relevant de la compétence Gemapi. Une disposition fraîchement accueillie par Départements de France, l'association considérant que si les départements se disent prêts à assumer davantage de responsabilités en matière de Gemapi, ils demandent pour cela un financement approprié, plutôt qu’un fléchage supplémentaire d’une ressource qu'ils jugent déjà contrainte. Message reçu par la commission des finances du Sénat qui a adopté un amendement  de suppression de l’article 3.

Entretien des digues domaniales transférées : prorogation de la participation de l'Etat

La PPL comporte aussi des mesures visant à améliorer le financement de la prévention des inondations. L’article 4 propose ainsi d’augmenter la participation de l’État, via le fonds Barnier, à l’entretien des digues domaniales transférées. Alors que l’échéance actuelle, au 31 décembre 2027, était jugée trop restrictive, il prévoit de proroger le dispositif de contribution du fonds Barnier au financement des travaux de mise en conformité des digues domaniales jusqu’au 31 décembre 2035, en substituant au plafond de subvention, correspondant à 80% de la dépense éligible, un taux minimal également fixé à 80%. 

Afin de permettre cette prorogation de la prise en charge par le fonds Barnier jusqu’en 2035, tout en assurant la continuité du régime de subvention existant, la commission a adopté un amendement du rapporteur portant les mêmes conditions de subvention que celles aujourd’hui en vigueur. L’ajustement vise ainsi à limiter l’effet d’éviction de cette prorogation sur les autres priorités financées par le fonds Barnier, a indiqué la commission. Le rapporteur a rappelé de son côté la nécessité de rapprocher les montants effectivement affectés pour les subventions au titre du fonds Barnier (300 millions d’euros en 2026) des recettes de la surprime "CatNat", qui représentent de l’ordre de 450 millions d’euros. 

La commission a également adopté un amendement de suppression du 1° de l’article 5, qui entendait obliger les assureurs à diminuer les franchises des collectivités qui ont mis en œuvre des mesures de prévention des risques "CatNat". "Si cette mesure poursuit deux objectifs louables, à savoir alléger les charges des collectivités et encourager le cercle vertueux de la prévention, elle comporte des effets de bord significatifs", a mis en garde la commission. "D'une part, rendre obligatoire une baisse de franchise nuirait à l’application du principe de liberté contractuelle et à un dialogue constructif entre l’assureur et l’assuré ; d’autre part, l’effet incitatif induit par une baisse de franchise en contrepartie de mesures de prévention n’est pas évident, ont-ils justifié. De fait, le niveau des franchises 'CatNat' des collectivités fait l’objet d’un encadrement et ne traduit pas nécessairement le montant des travaux de prévention nécessaires à la réduction du risque".

Enfin, la commission a adopté sans modification le titre IV du texte qui propose de rénover la gouvernance de la compétence Gemapi en précisant le profil des délégués des EPCI au sein des syndicats mixtes gémapiens qui devront être choisis uniquement parmi les membres de leurs conseils communautaires (art.6) et en rétablissant l’obligation de suivre la taxe Gemapi dans un budget annexe dédié (art.7).