Le haut-commissariat à la stratégie impulse un plan de modernisation des infrastructures d’aménagement du territoire

Après le rapport Cadot identifiant des propositions concrètes pour accélérer les projets d’infrastructures, largement reprises pour déployer les "projets Notre-Dame" (lire notre article du 15 janvier 2026), le haut-commissariat à la stratégie et au plan (HCSP) a présenté ce 24 septembre les travaux de la mission pilotée à sa demande par l’ancien préfet de région Michel Lalande aux côtés de trois conseillers co-rapporteurs. Pour redéfinir l’aménagement du territoire et nous projeter au-delà de 2050, ce nouveau rapport dédié propose un "plan Freycinet pour le XXI^e siècle" à travers la formulation d’objectifs prioritaires pour guider la réalisation des projets d’infrastructures dans les prochaines décennies. 

Comme le plan éponyme lancé en 1879 pour façonner les transports par un grand programme de chemins de fer, ports et canaux, il vise à redonner leur place aux infrastructures et à leur planification, mais se situe, au moins sur le plan méthodologique, à rebours de l’approche poursuivie par son illustre ancêtre. "Il ne s'agit pas d'avoir une forme de nostalgie ou de réplique du plan Freycinet, des principes d'aménagement du territoire d'après-guerre de la fameuse Datar. (…) On a besoin de renouveler et les principes et les outils et c'est ce que fait ce rapport. D'abord parce qu'il y a un existant. On ne part pas de rien, on parle d'un patrimoine trop souvent négligé et d'un legs extrêmement foisonnant, qui doit être entretenu, modernisé, régénéré et adapté parce qu'il y a évidemment de nouveaux besoins qui sont différents de décarbonation, de production d'énergie, de développement numérique, en particulier les datacenters", relève le haut-commissaire, Clément Beaune. 

C’est pourquoi la mission insiste sur la priorité qui doit être donnée aux infrastructures existantes parfois vieillissantes et victimes de retards d’investissement par rapport à la création de nouvelles infrastructures, et ce dans un contexte budgétaire contraint et soumis aux exigences environnementales. Le rapport met notamment l’accent sur les besoins importants de régénération des infrastructures routières existantes, par exemple (avec une dette grise estimée à 2,3 milliards d'euros et des besoins d’investissement supplémentaires de l’ordre de 1 milliard d’euros par an) ou encore des réseaux d’eau (avec un déficit annuel de renouvellement de l’ordre de 0,3 à 4,8 milliards d’euros). 

Partir des usages et services associés

L’autre écueil à éviter est celui d’un développement massif des infrastructures sans anticipation suffisante des besoins réels et défis émergents. Autrement dit, ne pas bâtir de l’infrastructure pour de l’infrastructure. "Il faut penser au-delà des infrastructures : elles ne sont qu’un outil au service d’un usage. C’est cette logique d’usage qui doit prévaloir : le service rendu ne se mesure pas en kilomètres ni en kilowatts, mais en facilité d’accès, en coût abordable et, de plus en plus, en capacité de résilience aux crises, géopolitiques ou climatiques", insiste-t-il. Avec pour idée clé "de s’appuyer sur une lecture lucide, d’abord des transitions dans lesquelles notre pays se trouve engagé, qu'elles soient écologique, démographique ou numérique, et des valeurs de performance économique - pensons par exemple aux gares SNCF qui n'aboutissent nulle part, qui ne sont interconnectées à rien -, de justice sociale et enfin la robustesse écologique dans un contexte de changement climatique", appuie Michel Lalande. 

"On arrête de construire pour construire, c'est vraiment un peu notre serment de Koufra, si je puis dire. Oui, il faut investir, mais il faut investir pour ce qui est indispensable de faire. Et par contre, on conserve le fil rouge du plan Freycinet, qui est qu'un État tient sa compétitivité et sa souveraineté grâce à la robustesse et à la qualité de ses infrastructures. Et cela demeure plus que jamais une réalité pour la France du XXI^e siècle où les services associés aux infrastructures, l'autre point absolument majeur de ce rapport viendront profondément modifier le regard que l'on aura sur les infrastructures elles-mêmes. C'est moins l'infrastructure qui va nous intéresser que les services associés que cette infrastructure va permettre de développer, d’accélérer", martèle-t-il. 

Pour déterminer les infrastructures à construire, maintenir, adapter ou abandonner dans les prochaines décennies, le rapport fixe quatre priorités fortes :

1. Protéger la nature : mieux reconnaître et intégrer les "infrastructures naturelles" (zones humides, forêts, corridors écologiques…) dans la conception et les choix des infrastructures.  Avec des propositions concrètes : 

• étudier l’évitement plus tôt dés la phase de conception du projet au titre de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC) ;

• renforcer les exigences en matière de qualité de l’évaluation environnementale des documents de planification (Sraddet, SCoT, PLUi, PGRI, Sdage/Sage, etc.), de sorte à mieux identifier leurs impacts sur les services rendus par les infrastructures naturelles et les solutions de substitution ; 

• améliorer l’articulation des différents zonages de protection de la nature ; 

• cartographier les dépendances réciproques entre infrastructures humaines et infrastructures naturelles ; 

• intégrer les infrastructures naturelles dans l’évaluation socio-économique des grands projets.

2. Pérenniser les infrastructures existantes qui demeurent pertinentes : garantir la continuité de services de l'ensemble des infrastructures, à commencer par les plus sensibles, y compris dans un monde à +4 °C à l'horizon 2100. En d’autres termes, les infrastructures nationales doivent progressivement devenir "Tracc-proof" (compatible avec la trajectoire de la Tracc). Cela suppose de : 

•  prioriser les financements publics vers l’adaptation, la résilience et la robustesse des infrastructures, dans le cadre d’une planification pluriannuelle au sein de lois de programmation pluriannuelles de financement des infrastructures (comme rappelé par la mission menée par le préfet Michel Cadot et par la conférence Ambition France Transports) ;

• mettre en place un fonds national d’adaptation climatique des infrastructures doté de 2 à 3 milliards d’euros/an (il pourrait être abondé par des fonds existants, en particulier le fonds vert ou le fonds Barnier, et/ou par la mise en place de nouvelles contributions) ; 

• améliorer la connaissance de l’état des infrastructures : développement d’une carte nationale de l’état des réseaux d’infrastructures et de leurs interdépendances (comme le préconisait France stratégie en 2022) en missionnant le Cerema ; 

• mettre en place des expérimentations adaptées aux différents territoires : faire émerger des diagnostics et plans d’action concernant les infrastructures les plus critiques ; faire coexister trois logiques d’action en fonction des contextes territoriaux : protéger là où c’est soutenable, créer des alternatives quand cela est nécessaire, reconfigurer (déplacer, organiser une fermeture temporaire ou accepter un niveau de service différent) quand c’est inévitable. Ce travail associant a minima les gestionnaires de réseaux, les services de l’État et les collectivités pourrait être mené sous l’autorité des préfets.

3. Mettre les infrastructures au service de nouveaux usages et services décarbonés : avec l'objectif de garantir partout l'accès à une énergie souveraine, bas carbone et abordable, à des infrastructures numériques de qualité, et à un service de transport du quotidien décarboné.

• Sur l’énergie : viser 95% d’indépendance énergétique en 2050 (contre seulement 56% en 2023) ; éradiquer la précarité énergétique d’ici 2035 ; viser un temps moyen de coupure sur le réseau électrique limité à soixante minutes ; réduire drastiquement l’intensité carbone actuelle (10gCO2e/Kwh d’énergie finale en 2050 contre 167g actuellement) ; 

• Sur le numérique : garantir le raccordement de 100% des locaux à la fibre ou à une solution très haut débit équivalente ; maintenir une filière souveraine des câbles sous-marins ; faire émerger des alternatives européennes crédibles sur le cloud et les couches logicielles critiques ; maîtriser l’empreinte énergétique, hydrique et foncière des centres de données (une publication dédiée du HCSP devrait paraître dans les prochains mois) ; 

• Sur la mobilité : des stratégies territoriales différenciées pour l’urbain dense (massification des transports en commun décarbonés, traitement des noeuds ferroviaires), les liaisons centre-périphérie (sur le modèle mis en place par les services express régionaux métropolitains-SERM) et les zones peu denses (électrification, bus et cars, autopartage et covoiturage, véhicules autonomes, sans abandonner les lignes de desserte fine ferroviaire). La réponse ce n’est pas d'abord du béton, c'est du service. Un gain de 10 minutes sur un trajet de trois heures, cela ne change pas fondamentalement le choix de l'usager, ce qui va changer, c'est un réseau cadencé et fiable, d'où la priorité donnée au service (fréquence, fiabilité, intermodalité et qualité) ; 

4. Des infrastructures créatrices de valeur : mieux capter et partager la valeur des flux européens et internationaux croissants sur les infrastructures nationales. D’ici 2050, 100% des grands corridors européens traversant le territoire devront être bas carbone, tarifés au coût complet d’usage et adossés à des hubs français de valeur ajoutée.

Pour cela trois grandes propositions sont avancées :

•  La généralisation  des contrats de corridor européens :  un contrat devrait être signé à l’échelle européenne, entre l’État, les régions, pays de l’UE concernés, les gestionnaires et les opérateurs opérateurs d’infrastructures pour  définir les grandes obligations de chacun et la répartition du financement des infrastructures ;

• La création de tarifs préférentiels pour les flux vertueux ;

• Le renforcement de l’écocontribution des poids lourds et l'affectation des recettes via un fonds dédié ;

Enfin, d’autres préconisations du rapport concernent le volet gouvernance, afin d’éviter un autre écueil du plan Freycinet, celui de la planification centralisée.

• Pour assurer une supervision et un accompagnement unifiés des grands projets d’infrastructures, la mission propose la création d’un Comité interministériel de grands projets stratégiques, une "Datar du XXIe siècle" associant l’État et les régions, pour contribuer à la définition des objectifs, des calendriers et de la programmation des projets ;

• L’organisation, tous les deux à trois ans, d’une Conférence nationale de l’aménagement du territoire, associant l’État et les collectivités territoriales, et permettant de tracer les contours, de valider les orientations et d’assurer le suivi d’un schéma national des infrastructures et d’aménagement du territoire. Ce dernier serait pluriannuel, non sectoriel pour donner une vision cohérente des différents domaines, et intégrerait la régénération et l’adaptation des infrastructures. Il pourrait tenir lieu, le cas échéant, de loi de programmation pluriannuelle des infrastructures débattue au Parlement.

• Mettre en place un rapport annuel annexé aux lois de finances, intitulé "Compte national du patrimoine d’infrastructures" et dédié à la dette grise infrastructurelle afin de garantir la transparence et le suivi de ces données.