Quelle fonction publique dans 25 ans ?

"Quel modèle de fonction publique voulons-nous à horizon 2050 ?" La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) se livre à un exercice de prospective sur la fonction publique et ses 6 millions d'agents dans une "Revue stratégique", qu'elle a présentée le 19 octobre. Une date qui n'a pas été choisie au hasard, puisque correspondant au quatre-vingtième anniversaire du premier statut des fonctionnaires de 1946.

Lancée en mars en concertation avec les représentants des employeurs publics et des personnels (voir l'encadré de notre article du 12 mars), la démarche s'appuie notamment sur une cinquantaine d'auditions et neuf ateliers territoriaux - dont trois en outre-mer -, qui ont réuni près de trois cents agents des trois versants de la fonction publique. Treize ans après le rapport de Bernard Pêcheur sur la fonction publique, la direction chargée des ressources humaines de l'État a analysé "trois modèles schématiques", présents dans le débat public, en explicitant "les conséquences, les avantages, les limites et les conditions de réussite" de chacun d'eux. Le but est d'"éclairer l’avenir possible de la fonction publique".

L'alignement sur le droit du travail

Premier modèle mis en évidence par la DGAFP : la fin du statut de la fonction publique par la transformation des agents publics en salariés de droit privé, employés principalement en CDI, et donc soumis au code du travail. Certaines missions régaliennes ou en lien avec la souveraineté de la France resteraient toutefois soumises au droit public (justice, police, défense, organisation des élections ou état civil…).

Ces nouvelles règles feraient disparaître la "sécurité de l'emploi" dont disposent aujourd'hui les fonctionnaires, mais aussi les prérogatives spéciales que le statut accorde aujourd'hui aux employeurs publics (comme la possibilité de faire évoluer unilatéralement le temps de travail et l'affectation de l'agent).

Autres conséquences de cet alignement de la fonction publique sur le code du travail : la disparition des concours au profit d'un "recrutement individuel sur chaque poste" et des mobilités entre le public et le privé rendues plus faciles. En outre, cette voie, que l'Italie a suivie depuis les années 1990, occasionnerait sans doute une hausse des salaires des agents publics, favorisée par la signature de contrats de travail et l'organisation obligatoire de négociations annuelles. "Ce mouvement à la hausse de la rémunération pourrait s'avérer très coûteux pour les finances publiques", constate la DGAFP. Qui pointe aussi des risques "importants" pour la continuité du service public. Une "bascule ciblée" vers le droit privé serait possible pour certaines activités, comme "certains services publics locaux (cantines, loisirs ou culture)", conclut-elle.

Le renforcement du statut et de l'unité de la fonction publique

Le deuxième modèle est celui du "recentrage sur le statut" de la fonction publique en "parachev[ant] le mouvement engagé par les lois de 1983 à 1986". Et un effort d'unité serait mené entre les versants pour parvenir à "un cadre statutaire commun". "Changer de versant deviendrait un simple changement d’employeur". Les mobilités entre les différents types d'employeurs publics seraient donc beaucoup plus simples et sans doute plus fréquentes. D'autant plus avec la création d'"un nombre limité de cadres professionnels communs aux trois versants et organisés en grandes filières", que propose la DGAFP. Ces derniers se substitueraient aux corps et cadres d'emplois actuels. Dans ce système, les emplois permanents seraient occupés par principe par des fonctionnaires, sauf exception.

"Le statu quo amélioré"

Dans un troisième schéma, la DGAFP propose "le maintien de l’architecture actuelle" de la fonction publique, mais avec une "doctrine (…) plus claire qu’aujourd’hui" sur le recours au contrat et au statut. Et la correction de certaines "rigidités". Les concours évolueraient ainsi pour mieux prendre en compte les compétences professionnelles. Il en serait de même des voies de promotion internes dans le but d'une meilleure reconnaissance de l'expérience professionnelle. En outre, lorsque fonctionnaires et contractuels "exercent les mêmes métiers au sein des mêmes collectifs de travail", leurs conditions d’emploi et de gestion seraient alignées.

La DGAFP envisage aussi une harmonisation des "corps et cadres d’emplois correspondant à des professions comparables" au sein des trois versants. Cela permettrait, selon elle, d’"engager une convergence de l’architecture statutaire vers une organisation davantage structurée par filières métier".

S'il est "pragmatique", ce scénario d'adaptation de la fonction publique présente "un risque" : celui d'un "rythme de transformation insuffisant face aux besoins nouveaux", pointe la DGAFP. Or, les défis auxquels fait face la fonction publique (vieillissement des agents publics combiné à une baisse d'attractivité, évolution des besoins des populations sous l'effet des grandes transitions, contraintes budgétaires durables) sont immenses. 

Place au débat public

"Maintenant, c’est le débat public qui doit s’emparer de ces modèles", a estimé Philippe Charpentier, chef de service à la DGAFP, lors de l'événement de restitution de la Revue stratégique organisé ce 19 octobre à Paris. Ce qui est en fait déjà à l'œuvre, avec notamment les débats amorcés en vue de l'élection présidentielle du printemps prochain. Et Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique, d'anticiper la suite : "Les choix politiques qui seront faits dans les prochaines années, quand bien même ils ne seraient pas explicites sur le modèle retenu, conduiront probablement à s’orienter dans l’une ou l’autre de ces directions."

Présents au colloque organisé par la DGAFP, Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), a estimé pour sa part qu'"à l'avenir, les emplois publics seront de plus en plus - c'est peut-être contre-intuitif - des emplois auprès des gens, des emplois du 'care'". D'ores et déjà, un grand nombre d'agents territoriaux - "huit sur dix" dans la commune de Sceaux dont il est maire - "côtoient l’usager" et cet aspect rend d’ailleurs cette fonction publique "intéressante", a-t-il souligné. C'est un atout sur lequel les collectivités peuvent donc compter pour attirer de nouveaux candidats.