Réforme de l'État local : pour les élus locaux, "des avancées" et "des interrogations"

En annonçant dès sa nomination en septembre dernier à Matignon la préparation d'un "grand acte de décentralisation, de clarification et de liberté locale", Sébastien Lecornu avait nourri pas mal d'espoirs chez les élus locaux. Mais après une longue concertation qui avait pu introduire des doutes parmi eux, ceux-ci sont désormais fixés : la promesse ne sera pas tenue. En tout cas pas au moyen du projet de loi "visant à renforcer l’État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics", que le gouvernement leur a transmis récemment et que certains médias ont dévoilé. Le projet de texte qui devait initialement accueillir la réforme de la décentralisation fait en définitive totalement l'impasse sur cet enjeu.

L'Association des maires ruraux de France (AMRF) critique, dans un communiqué, le "renoncement" du gouvernement. La déception est donc sur toutes les lèvres du côté des associations d'élus locaux. L'entourage de Christophe Bouillon, président de l'Association des petites villes de France (APVF), pointe en particulier "un regret" : l'occasion manquée de restaurer l'autonomie financière et fiscale des collectivités. C'était la "principale demande" de l'association, qui aspirait à un "vrai acte de décentralisation".

Intercommunalités de France et France urbaine nourrissaient quant à elles de fortes attentes sur un éventuel volet "logement". "Délégation des aides à la pierre, pérennisation de l'Anru [agence nationale pour la rénovation urbaine], lancement d'un programme 'Anru 3', évolution de la réglementation des zonages fiscaux et sociaux des aides au logement"… L'association fédérant les élus des grandes villes et de leurs intercommunalités voulait avancer sur tous ces sujets, afin de renforcer les moyens d'action des territoires "volontaires". On sait maintenant que ces attentes pourraient toutefois être satisfaites par un autre texte à venir, puisque Sébastien Lecornu vient d'annoncer ce jeudi en fin de journée à Marseille la préparation d'un projet de loi sur le logement, comprenant des mesures de simplification et de décentralisation ainsi que  le lancement d'une "troisième génération" de renouvellement urbain pour "la période 2030-2040". Un texte que le gouvernement prévoit de soumettre aux parlementaires "à l'été" (Localtis y reviendra dans sa prochaine édition).

"Projet de loi RAS"

En tout cas, la décentralisation est aux abonnés absents dans l'avant-projet de loi "Etat local" - projet de loi dont l'acronyme n'est autre que "RAS", comme "Rien A Signaler", raille le responsable d'une association d'élus. Cela n'empêchant toutefois peut-être pas des avancées ultérieures, via des projets de textes thématiques (dont, donc, celui sur le logement, ou encore un texte sur la santé).

Pour le moment, le gouvernement privilégie la voie du renforcement de la place du préfet, représentant local de l'État, notamment en asseyant son autorité sur les administrations déconcentrées et les services territoriaux des opérateurs nationaux. Le projet de loi s'inscrit donc dans la lignée des décrets pris l'été dernier par François Bayrou (voir notre article). Une orientation plutôt bien accueillie par les élus locaux. "On a besoin d'un État déconcentré plus efficace, (…) on ne peut pas s'y opposer", constate Sébastien Miossec, président délégué d'Intercommunalités de France. Son collègue de Villes de France, Gil Avérous, affiche lui sa satisfaction : "C’est un texte qui reconnaît enfin le besoin de plus de lisibilité et d’efficacité dans l’action de l’État".

Dans l'entourage de Johanna Rolland, présidente de France urbaine, on se félicite de la création d'un guichet unique préfectoral pour la gestion des demandes de subventions formulées par les collectivités. L'initiative devrait "faciliter les relations avec les acteurs locaux". Le président de l'AMRF, lui, s'interroge : "Quelle garantie pour les maires de la qualité du travailler ensemble ?". John Billard, maire de la commune de Le Favril (Eure-et-Loir) n'exclut pas que le gouvernement soit tenté, sans l'afficher clairement, par une "recentralisation". 

"L'Ademe décortiquée"

Quant à la réorganisation des services territoriaux de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), également inscrite dans le projet de loi, elle "inquiète" véritablement les présidents d'intercommunalités et les maires de grandes villes. "Il ne faudrait pas que cela se traduise par une perte de moyens financiers et en ingénierie au détriment des territoires", explique-t-on à France urbaine.

En outre, les élus locaux s'interrogent sur l'inscription dans le texte du renforcement de la capacité du préfet à agir à la place d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités en cas d'"absence de décision" ou de "défaillance d’une particulière gravité" en ce qui concerne l'exercice de ses compétences. "L’État a déjà largement les possibilités de parer la carence des collectivités sur les responsabilités qui sont les leurs", constate Sébastien Miossec. Il ajoute que cette mesure instaurant une certaine forme de suspicion peut surprendre dans un texte qui vise à restaurer au contraire "une forme de confiance" entre les collectivités et l'État. "Il ne faudrait pas que ce soit un retour plus ou moins déguisé de la tutelle [préfectorale] d’avant 1982", s'inquiète-t-on à l'APVF. Où l'on s'interroge sur ce que sera "l’étendue" du pouvoir de substitution attribué au préfet. La préoccupation est partagée par le président de Villes de France. "Il faudra être vigilant à ce que [ce pouvoir] ne soit utilisé qu’à titre extrêmement exceptionnel", avertit Gil Avérous. A France urbaine, on est toutefois plus détendu sur le sujet. Car on estime que la mesure "ne trouvera pas à s'appliquer dans les grandes villes et les métropoles. Leurs élus font ce qu’il faut pour que les politiques publiques dont ils ont la charge soient correctement déployées". 

Retour de la planification

Le projet de loi entend également "redonner un élan à la politique d’aménagement du territoire", en prévoyant l’élaboration d’une "stratégie nationale d’aménagement du territoire" (SNAT), comme le recommandait l'ancienne ministre des Collectivités territoriales, Dominique Faure, dans un récent rapport au gouvernement (voir notre article). Le choix de l'exécutif est salué par le président de Villes de France : "Le texte traduit une forme de retour de l’État stratège et coordinateur, ce qui est intéressant et positif". Le gouvernement explique que la nouvelle stratégie "déterminera une vision de long terme pour notre pays, préparera l’avenir des territoires et constituera un cadre d’action commun pour l’État et les collectivités territoriales". "Les objectifs et les choix de long terme d'aménagement et de développement durables du territoire national" seront déterminés par l'État dans cette stratégie, qui sera "concertée avec les représentants des collectivités territoriales". Le président délégué d'Intercommunalités de France préférerait l'emploi du terme "co-construite", car "l'aménagement du territoire porte sur beaucoup de compétences qui sont aujourd'hui dans les mains des collectivités". Gil Avérous partage cet avis : "Les collectivités ne peuvent pas être uniquement des exécutantes de stratégies nationales, elles doivent être co-architectes des politiques territoriales". L'APVF s'interroge de son côté : "Serons-nous toujours dans une logique d’appel à projets" défavorable aux territoires disposant de faibles moyens en ingénierie ?

A France urbaine, on est plus optimiste sur ce volet du texte. La refonte de la contractualisation entre l'État et les collectivités qui y est inscrite permet notamment "la reconnaissance du rôle particulier des métropoles dans l’aménagement du territoire" et met l'accent sur la priorité – défendue par l'association - d'une action plus vigoureuse en matière de "transition écologique et solidaire".

Solidarités territoriales

Cette nouvelle politique contractuelle promeut aussi le contrat de réciprocité, dont les premières expérimentations, mises en place par les métropoles de Toulouse et Brest, remontent à moins de dix ans. Le projet de loi procède à la reconnaissance législative du dispositif : une intercommunalité à fiscalité propre pourra conclure "avec une commune située hors de son périmètre", ou avec un autre groupement à fiscalité propre "situé dans le même département", un contrat de réciprocité "définissant les conditions d’une entraide mutuelle dans l’exercice de leurs compétences". France urbaine et l'APVF se montrent tout à fait favorables à la mesure, les maires de petites villes estimant toutefois dommage que le texte restreigne la coopération dans les limites départementales, alors que les métropoles ont parfois d'ores et déjà des relations avec des collectivités situées dans d'autres départements. Le président délégué d'Intercommunalités de France se montre plus réservé, pointant le fait que cette politique ne doit pas dispenser l'État d'agir pour le maintien d'une solidarité territoriale demeurant indispensable, puisque les communes sans aucune ressource ne pourront pas participer à ce qui s'apparente à une forme de "troc" entre territoires. Son collègue de Villes de France est encore plus critique. "Les contrats de réciprocité resteront de la littérature sans financement dédié et incitatif. (…) Il serait complètement illusoire de vouloir généraliser [le dispositif]", déplore-t-il. 

Actuellement soumis à l'avis du Conseil d'État et du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), le projet de loi doit être examiné par le Sénat au cours de la seconde quinzaine de juin.

Le détail des mesures inscrites dans le projet de loi

Les dispositions du projet de loi sont déclinées à travers une douzaine d'articles relevant de trois titres. Le premier titre vise "une meilleure articulation de l’action de l’État et des collectivités territoriales", ce qui passe par l'adoption d'une "nouvelle stratégie nationale d'aménagement du territoire" et le "renforcement des relations entre le représentant de l'État et les élus locaux". Le deuxième objectif est de renforcer le rôle du préfet (titre 2). A cette fin, le gouvernement veut accroître "l'autorité du représentant de l'État sur les opérateurs de l'État" et muscler son pouvoir de dérogation aux normes. Le troisième titre porte sur "la sécurisation de l’action des décideurs publics".

• MIEUX ARTICULER L’ACTION DE L’ÉTAT ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

- Une nouvelle "stratégie nationale d'aménagement du territoire" (SNAT), "concertée avec les représentants des collectivités territoriales", est mise en place (article 1^er). Cette stratégie constitue "le cadre de référence commun à l’action de l’État et des collectivités territoriales et à la contractualisation entre ces acteurs". De plus, elle sert de "fondement" à la préparation et la mobilisation des crédits européens pour la cohésion.

- Le cadre des relations contractuelles entre l'État et les collectivités, permettant la mise en œuvre de la SNAT, est précisé. Il conforte les contrats État-région en rendant obligatoire la signature des métropoles et des départements pour les projets concernant leur territoire et qu’ils financent. En parallèle, de nouveaux contrats État-départements viseront à "renforcer l'offre de services dans les zones présentant un déficit d'accessibilité des services, notamment dans le domaine de la santé et des services publics, en particulier en matière d’éducation". Enfin, des contrats État-territoires seront signés entre l’État et les communes ou leurs groupements. Ils intégreront "les orientations et les projets relatifs à l’aménagement du territoire qui sont actuellement dispersés entre différents outils de contractualisation". 

Ceux qui seront conclus entre l'État et les métropoles (y compris la métropole de Lyon) auront notamment pour but de "renforcer leur action en matière de transition écologique et solidaire".

- Les contrats de réciprocité sont inscrits dans le texte (article 2), ce qui ouvre la reconnaissance législative de ce dispositif. Conclus entre un groupement de communes à fiscalité propre et une commune "située hors de son périmètre", ou une autre intercommunalité à fiscalité propre située "dans le même département", ce contrat définit "les conditions d’une entraide mutuelle dans l’exercice de leurs compétences". Il peut prévoir des délégations de compétence.

-Selon une logique de "guichet unique", le préfet devient l'autorité unique de l'État pour les décisions concernant l'attribution des subventions d'investissement et les aides en matière d'ingénierie au profit des collectivités (article 3).

- Un "pouvoir de substitution général" est instauré pour permettre à l'État, après mise en demeure, de prendre la place d'une collectivité, en cas de carence de celle-ci dans l'exercice de ses compétences (article 4).

- Une conférence départementale des réseaux, présidée par le préfet, est instituée (article 5). Cette instance à laquelle participent les représentants des collectivités et groupements de collectivités concernés, a pour vocation d'évoquer "l'organisation territoriale des compétences relatives à l'eau et à l'assainissement, à l'énergie et aux technologies numériques". Sa composition varie selon le thème figurant à l'ordre du jour.

• RENFORCER LE RÔLE DU PRÉFET

- Le préfet est le délégué territorial des opérateurs de l'État exerçant des missions territoriales (article 6). Il assure dans ce cadre "la cohérence et la complémentarité de l'exercice de leurs missions respectives dans les territoires relevant de son ressort avec les actions des autres acteurs publics locaux". Il peut également adresser à l'opérateur des directives d'action territoriale et demander le réexamen d’une décision ayant une incidence dans sa circonscription territoriale. Enfin, le préfet (que ce soit dans le département ou dans la région) est mieux associé à l’attribution des financements accordés dans le cadre du fonds d’intervention régional (FIR), qui contribue à la mise en œuvre des projets régionaux de santé.

- Actuellement, le préfet est le délégué territorial des délégations régionales de l'Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe). L'article 7 vise à mettre en place une organisation plus intégrée, par la mise à disposition d'office de personnels de l’agence dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL). De plus, les services territoriaux de l'Ademe ont vocation à être placés sous l’autorité du préfet de région.

- Le pouvoir de dérogation aux normes reconnu au préfet, qui repose aujourd'hui sur un simple décret datant d'avril 2020, aura demain un fondement législatif (article 8).

- Le préfet pourra déroger aux règles édictées par les fédérations sportives concernant les délais de mise en conformité des installations sportives existantes, compte tenu "notamment de l’importance des travaux nécessaires et des capacités financières des collectivités territoriales concernées" (article 9). 

- Lorsque le préfet recourra au droit de dérogation aux normes, sa responsabilité pénale ne pourra être engagée que sous certaines conditions (article 10). Cet encadrement sera de nature à "sécuriser pénalement" son action.

• SÉCURISER L’ACTION DES DÉCIDEURS PUBLICS

- Pour les agents publics, le conflit d’intérêts public-public sera supprimé du code général de la fonction publique (article 11). Seul subsistera le conflit d'intérêt public-privé, c'est-à-dire "toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l'agent public".

- Les employeurs publics devront accorder la protection fonctionnelle aux agents publics mis en cause devant les juridictions financières au titre de la responsabilité financière des gestionnaires publics, et ce "dès lors qu’ils n’ont pas commis de faute détachable de l’exercice de leurs fonctions" (article 12). Les frais d’avocat liés à la procédure seront ainsi pris en charge. Par ailleurs, la collectivité devra accorder la même protection à un élu (exécutif ou élu ayant reçu une délégation) qui se trouverait dans ce cas de figure, à condition qu'il n'ait "pas agi par intérêt personnel direct ou indirect" dans l'affaire.