Adaptation des territoires de montagne au changement climatique : des outils nombreux mais trop fragmentés

Alors que la France est frappée par une deuxième vague de chaleur, un rapport rédigé conjointement par le Conseil général de l'économie (CGE) et l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (Igedd) vient apporter une nouvelle contribution à la mise en œuvre du Plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc) dans les territoires de montagne, où les effets du changement climatique se manifestent plus intensément et plus rapidement qu’ailleurs. La mission y dresse l'état des lieux des outils mobilisés par l'État et ses opérateurs, en parallèle des travaux remis début avril par l’Association nationale des élus de la montagne (Anem) et le Conseil national de la montagne et destinés à élaborer une feuille de route spécifique à l’adaptation des territoires de montagne face aux risques climatiques (lire notre article). 

Des dispositifs développés en silo

Le constat central du rapport est celui d'une multiplication de dispositifs portés par de nombreux acteurs, "formant un ensemble complexe, redondant et souvent insuffisamment articulé". L’analyse de la planification de l’adaptation montre qu’aucune colonne vertébrale ne permet de garantir la cohérence entre les documents directeurs des massifs, bassins, régions, départements, EPCI et communes. Les plans stratégiques d’adaptation au changement climatique (Psacc) - adoptés à ce jour dans seulement deux massifs (Pyrénées et Massif central) - constituent une tentative récente de structuration à l’échelle des massifs, "non opérationnels et encore peu articulés avec les autres documents de planification". La mission porte également une appréciation critique de l’offre d’ingénierie territoriale portée par l’État et ses opérateurs jugée "peu lisible, peu efficace", et qui mériterait d’être refondue. 

Autre source de complexité : la multiplicité des dispositifs financiers. La superposition des guichets, aux règles et calendriers hétérogènes, complique là encore la tâche des porteurs de projets. En outre, ce "maquis" financier et administratif ne permet pas d’évaluer précisément les fonds alloués à la montagne. Avec le risque "d’un saupoudrage de crédits sur une multitude de projets ponctuels, sans toujours produire les transformations structurelles nécessaires face à l’ampleur des défis climatiques en montagne".

Une approche trop sectorielle

Tourisme, agriculture, sylviculture, industrie, habitat, infrastructures : aucun secteur des territoires de montagne n’échappe aux impacts du changement climatique. Toutefois, les outils mis en oeuvre se heurtent à des approches encore cloisonnées, et parfois à des résistances locales liées à l’attachement au modèle ski. Filière par filière, les réponses restent partielles ou transitoires : le tourisme demeure dépendant des sports d'hiver malgré des projections climatiques défavorables, l'agriculture et la forêt ne bénéficient que de soutiens insuffisants, et la rénovation de l'habitat peine à trouver un modèle viable pour faire face à une offre de logement vieillissante. La mission soulève en outre la question encore peu traitée de l'habitabilité de certains hameaux et vallées exposés à des risques accrus, qu'il conviendra d’étudier. Les unités touristiques nouvelles (UNT) et les prescriptions particulières de massifs sont aussi des dispositifs dont l’usage reste à évaluer. "La mise en place de dispositifs spécifiques à la montagne aurait dû conduire à la substitution plutôt qu’à la superposition avec les dispositifs nationaux qui sont déjà complexes", résume la mission. 

Bâtir un récit autour de l’adaptation

"Le récit dominant qui s'est constitué depuis les plans neige des années 1960 peine aujourd'hui à convaincre. Il appartient aux territoires concernés, en lien avec l’État, de bâtir un récit qui place l’adaptation au premier rang et permette de construire un chemin vers un futur viable et désirable", insiste les auteurs du rapport. Une vraie gageure dans le contexte de la préparation des Jeux olympiques d’hiver 2030 dans les Alpes…Le rapport plaide donc pour une approche systémique notamment en faisant référence à la trajectoire d’adaptation au changement climatique (Tracc). Sur cette base, les documents de planification et d’urbanisme devraient comprendre des études de vulnérabilité. Sur le volet eau, la nouvelle génération des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) devra intégrer pleinement les effets du changement climatique en s’appuyant sur les plans de bassin d’adaptation au changement climatique (PBACC). Il s’agit aussi de se saisir de cette opportunité pour encourager le transfert de la mise en œuvre de la compétence Gemapi à des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ou à des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (Epage).

"Une gouvernance adaptée à une échelle suffisante telle que l’intercommunalité ou le bassin de vie permettrait de mieux intégrer l’ensemble des composantes de l’adaptation, d’organiser les coopérations, et aux collectivités de se doter de moyens d’ingénierie territoriale", prône le rapport. 

S'agissant des risques naturels, la multiplication des sinistres fragilise la pérennité du modèle CatNat : l'évolution de l'assurabilité constitue dès lors un indicateur de soutenabilité économique à surveiller. Enfin, l'amélioration de la connaissance scientifique incite également à privilégier des approches systémiques mobilisant en réseau l’ensemble des leviers : amélioration de la connaissance des aléas, prise en compte des services écosystémiques, surveillance anticipée et information des citoyens.