Moins de foncier disponible, plus de besoins en logements

La fin de l'abondance foncière : un modèle à réinventer

Pendant plusieurs décennies, logements, zones d'activité et surfaces commerciales se sont développés au prix d'une consommation foncière soutenue : 21 000 hectares d'espaces naturels, agricoles et forestiers ont été consommés en moyenne chaque année depuis 2011 (Cerema, Inventaire national des friches, bilan annuel au 1er juillet 2026). Ce modèle a changé sous l'effet conjugué du changement climatique, de l'érosion de la biodiversité et de la trajectoire Zéro Artificialisation Nette (ZAN). À mesure que l'accès au terrain se complique, la concurrence entre opérateurs s'intensifie, les conflits d'usage se multiplient et les prix progressent.

Cette contrainte nouvelle intervient dans un contexte de demande toujours soutenue : 2,9 millions de ménages sont en attente d'un logement social (USH, Les Hlm en chiffres, édition 2026). Ce n'est pourtant pas le sol qui fait défaut, mais sa disponibilité effective. L'inventaire national des friches du Cerema (bilan annuel au 1er juillet 2026) recense 20 250 sites, soit 61 000 hectares, dont 58 % présentent un potentiel de reconversion pour le logement. Le gisement existe — il est fragmenté, insuffisamment connu et plus complexe à mobiliser qu'un terrain nu. C'est précisément sur ce potentiel que collectivités et organismes de logement social peuvent agir.

Le ZAN : une contrainte qui pèse sur la constructibilité

L’objectif du Zéro Artificialisation Nette (ZAN), inscrit dans la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, répond à une nécessité environnementale légitime. Après plusieurs décennies d'artificialisation des terres agricoles, l’État impose un « crédit béton ». Toute artificialisation d’un terrain doit désormais être compensée par une renaturation équivalente. Appliquée sans articulations avec les besoins en logement, cette mesure crée néanmoins deux blocages : elle restreint l'accès au foncier constructible et alimente la hausse des loyers. 

L’accumulation des normes – énergétiques, acoustiques ou encore de sécurité incendie – augmente le coût des travaux. Le budget restant pour acquérir le terrain se trouve alors drastiquement réduit.

Le ZAN n'est du reste qu'une contrainte parmi d'autres. Un terrain n'est constructible que si la nature du sol, l'exposition aux risques naturels (inondations, retrait-gonflement des argiles, mouvements de terrain) et les règles du PLU l'autorisent simultanément. Le stock réellement mobilisable est donc bien inférieur au foncier théoriquement disponible. La question se déplace : moins chercher de nouveaux terrains que révéler le potentiel du tissu déjà urbanisé.

Le recyclage foncier : reconstruire la ville sur la ville

Dans ce contexte, la réponse passe par le recyclage foncier, autrement dit, « reconstruire la ville sur la ville ». Ce recyclage couvre plusieurs leviers, mobilisables séparément ou en combinaison :

• la densification des zones déjà urbanisées : dents creuses, divisions parcellaires, surélévation d'immeubles existants ;
• la reconversion de friches industrielles, commerciales, tertiaires ou ferroviaires ;
• le changement d'usage ou de destination : bureaux, commerces en pied d'immeuble, parkings ou bâtiments publics désaffectés transformés en logements ;
• la remise sur le marché du bâti vacant, dont une part relève d'un défaut de connaissance plus que d'une obsolescence réelle ;
• la restructuration urbaine de quartiers anciens, articulant réhabilitation, démolition ciblée et recomposition du parcellaire.

Ces opérations partagent une caractéristique commune : elles coûtent structurellement plus cher qu'une construction sur terrain nu. Dépollution, désamiantage, curage, reprise de structures, relogement temporaire… sont autant de postes qui pèsent sur le bilan d'opération et supposent des compétences techniques spécifiques. C'est justement là que l'ingénierie et les outils financiers dédiés font la différence.

Ce mode de revalorisation urbaine suppose un changement de regard sur le patrimoine existant. Un pavillon individuel bien situé, à proximité d'une gare par exemple, peut rester viable patrimonialement tout en s'avérant inadapté aux enjeux actuels de densification et d'accès au logement.

Pour porter ces opérations, dont l'équilibre économique est rarement acquis d'emblée, plusieurs territoires se dotent de foncières de redynamisation. Ces structures dédiées à l'acquisition et au recyclage du foncier urbain existant présentent un avantage décisif : leur capacité à absorber des durées de portage longues.

Le recyclage foncier constitue également un levier pour répondre aux obligations de la loi SRU, qui impose un taux de 20 à 25 % de logements sociaux aux communes concernées, en particulier lorsque ces obligations ont été intégrées au Plan Local d'Urbanisme (PLU).

Une connaissance fine du parc, préalable à toute stratégie

Identifier ces gisements suppose une condition préalable : disposer d'une vision consolidée du patrimoine existant (emprises réellement occupées, espaces résiduels, capacité de surélévation) croisée avec les règles de constructibilité fixées par le PLU.

Cette connaissance reste pourtant souvent partielle. Les données patrimoniales, urbanistiques et financières sont fréquemment dispersées entre services et systèmes d'information distincts, sans passerelle entre eux. Sans cette base de connaissance unifiée, il est plus difficile de prioriser les interventions, d'arbitrer entre les leviers disponibles ou de présenter un bilan d'opération fiable à des financeurs.

Les outils de data-analyse alimentés par intelligence artificielle apportent une réponse concrète à ce déficit de connaissance. Ils permettent de cartographier précisément et de révéler le potentiel du parc existant, en agrégeant données géographiques, règles d’urbanisme du PLU et données patrimoniales des bailleurs sociaux. Les données de constructibilité des sols peuvent ainsi être croisées avec des indicateurs stratégiques (valeur du foncier, amortissements financiers, gain potentiel en cas de rénovation, etc.). 

Des opportunités de transformation insoupçonnées peuvent alors émerger. Cette approche profite particulièrement aux bailleurs sociaux dont le patrimoine comprend des grands ensembles des années 1970-1980, souvent sous-optimisés, mais dont le potentiel de transformation peut être objectivement déterminé par les outils d'analyse. 

Le recours à ces solutions d’intelligence artificielle, toujours associées à une expertise humaine, permet effectivement de traiter une quantité massive d'informations, incluant les obligations réglementaires, comme la préservation des espaces verts. Mobilisés par des acteurs spécialisés, ces outils viennent éclairer la prise de décision des collectivités, des promoteurs et des propriétaires.

Anticipation foncière : les outils du portage foncier

Le recyclage traite le foncier déjà bâti. L'anticipation foncière agit en amont : acquérir un terrain avant qu'un projet ne soit arrêté, pour le soustraire à la spéculation et le maintenir disponible jusqu'à ce que les conditions de l'opération soient réunies.

Cette temporalité longue (souvent plusieurs années entre l'acquisition et la mise en chantier) est difficilement soutenable pour une commune ou un bailleur qui porterait seul le coût du terrain et son financement. Le risque financier, la mobilisation de trésorerie et l'incertitude sur le projet final rendent le portage foncier particulièrement périlleux pour les acteurs de l’habitat. D'où le recours à des dispositifs dédiés et à des opérateurs spécialisés, dont le rôle est précisément d'absorber cette durée et d'en répartir le coût.

Le portage foncier pour desserrer la contrainte financière

Pour contenir la hausse des prix de l'immobilier et débloquer les projets d'habitat social, plusieurs dispositifs d'achat et de gestion temporaire du terrain, appelés « solutions de portage », existent.

L’une des plus structurantes repose sur le Bail Réel Solidaire (BRS). Soutenu par la Caisse des Dépôts auprès des Organismes de Foncier Solidaire (OFS), ce mécanisme dissocie la propriété du terrain de celle du bâtiment. En restant propriétaires du terrain, les OFS permettent à des ménages aux revenus modestes d'acheter uniquement les murs de leur logement, à un prix nettement plus accessible que sur le marché immobilier classique.

Les solutions de financement à disposition des acteurs du logement social

La Banque des Territoires met à disposition la gamme de prêts Gaïa pour accompagner les collectivités et les bailleurs sociaux dans leurs acquisitions foncières :

• Gaïa Habitat Social finance l'achat du terrain et les travaux d'aménagement pour des programmes immobiliers intégrant au moins 25 % de logement social ;
• Gaïa Territorial permet de réaliser de l’anticipation foncière, à savoir acquérir des friches ou d’autres emplacements stratégiques, suffisamment tôt pour bloquer la spéculation immobilière avant même le lancement d'un projet ;
• Gaïa BRS finance l’acquisition du foncier par des OFS en vue de construire des logements destinés au BRS.

Les EPL : un rôle d'aménageur et de garant de l'équité territoriale

Entreprises publiques locales — SEM, SPL, SEMOP —, les EPL interviennent sur un horizon long qui les distingue structurellement des opérateurs de marché. Les SEM créent des filiales avec des EPF d’Etat, mettent en place les contrats-types sous-jacents (BAC) et veillent à la sécurisation renforcée via les pactes d’actionnaires que ces portages long-terme supposent.

Sur le foncier, la veille permanente opérée par les EPL leur permet de repérer les opportunités en amont et de préparer les décisions des collectivités : diagnostics fonciers approfondis, évolution des PLU, schémas directeurs immobiliers, appui à l'ingénierie de projet. Les collectivités reprennent ainsi la maîtrise de l'aménagement de leur territoire, plutôt que de subir le calendrier et les arbitrages du marché.

Leur intervention contribue également à rééquilibrer les dynamiques entre territoires. Dans les villes petites et moyennes comme dans les communes rurales (marchés peu attractifs pour les opérateurs privés, alors même que les besoins y sont réels, notamment pour le logement des personnes âgées), les EPL portent la requalification de sites délaissés et la réhabilitation de centres-bourgs. En zone tendue, elles soutiennent à l'inverse la production de logements sociaux et de logements locatifs intermédiaires, pour que ménages modestes et classes moyennes puissent se loger à proximité de leur emploi.

Sur l'habitat dégradé, elles mobilisent des outils que peu d'acteurs sont en mesure de porter : portage ciblé, expropriation, recyclage immobilier lourd, voire démolition. Autant de leviers pour reconquérir des fonciers à l'abandon au cœur des centres-villes.

La Banque des Territoires soutient également les opérations de recyclage foncier à travers des dispositifs ciblés : le prêt PHB 2.0 (Prêt Haut de Bilan), axé sur la transformation écologique, et le dispositif de remise d'intérêts Transfo+, dédiés à la transformation de bureaux, commerces ou pieds d'immeubles en logements.

L'accompagnement va cependant au-delà des prêts. La Caisse des Dépôts et ses filiales investissent directement dans des structures partenaires — foncières, coopératives — et financent des crédits d'ingénierie pour aider les collectivités à définir leur stratégie, identifier les bâtiments transformables et conduire des projets d'aménagement complexes.

Face à une crise du logement qui fragilise la cohésion sociale et territoriale, la Banque des Territoires déploie sa feuille de route logement 2026-2030. Structurée autour de deux piliers (la relance de l'offre à court terme et l'innovation au service d'un urbanisme de la transformation), elle se décline en 60 actions dont 15 structurantes, pour un engagement de 100 milliards d'euros et un objectif de 650 000 logements abordables. Sa mise en œuvre s'appuie sur les acteurs qui construisent et gèrent le logement au quotidien dans les territoires : au premier rang desquels les EPL et les organismes de logement social et les EPL.