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Le Sénat invite la CGLLS à mieux prévenir les difficultés des bailleurs sociaux... et des collectivités

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Jean-Noël Escudié / P2C pour Localtis
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Alors que la réforme du secteur HLM est enclenchée, un rapport parlementaire signé du sénateur Philippe Dallier suggère que la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) étudie plus précisément "les risques que pourrait poser le poids des garanties accordées au secteur du logement social par les collectivités territoriales".

Il y a trois mois, la Cour des comptes remettait son rapport, commandé par la commission des finances du Sénat, sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). L'organisme est notamment chargé de garantir les prêts réglementés accordés par la Caisse des Dépôts (en l'absence d'une garantie des collectivités territoriales), de prévenir les difficultés financières des bailleurs sociaux et contribuer si nécessaire à leur rétablissement financier, d'accompagner la réorganisation et le regroupement des organismes de logement social, de concourir au financement des acteurs du logement social et, enfin, de participer aux projets de renouvellement urbain (sur le contenu de ce rapport, voir notre article ci-dessous du 7 mars 2019).

Un modèle de financement du logement social "en pleine tourmente"

Aujourd'hui – et comme il est de règle – le Sénat publie un rapport d'information, fait au nom de la commission des finances, sur les observations et conclusions de la Cour des comptes et sur les suites à y donner. Intitulé "La Caisse de garantie du logement locatif social : mieux prévenir les difficultés des organismes de logement social", ce rapport est signé de Philippe Dallier, sénateur (LR) de la Seine-Saint-Denis, vice-président du Sénat et spécialiste reconnu des questions de logement. Son contenu s'appuie sur une réunion organisée par la commission des finances, avec la Cour des comptes et les principales parties prenantes : la CGLLS, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) et la direction générale du Trésor.

Le rapport est mitigé, moins sur le fonctionnement de la CGLLS – jugé par ailleurs plutôt satisfaisant par la Cour – que sur le contexte. Il observe en effet que le modèle de financement du logement social est "en pleine tourmente", avec notamment l'impact de la réduction de loyer de solidarité (RLS), jugé "massif, mais toujours incertain". Tout en reconnaissant que "l'État a commencé à tirer les conséquences de l'impact de la RLS" – allusion à l'accord signé le 25 avril entre le Premier ministre et l'USH, au "plan d'investissement volontaire" d'Action logement et au Plan logement 2 de la Banque des Territoires de la Caisse des Dépôts (voir nos articles ci-dessous des 25 avril, 9 mai et 23 mai 2019) –, Philippe Dallier constate qu'"il n'est pas encore possible de dresser un bilan définitif des conséquences que peut avoir, pour la CGLLS, la forte pression exercée sur les ressources des bailleurs sociaux". Une conclusion qui n'a au demeurant rien d'étonnant, dans la mesure où le rapport de la Cour des comptes porte sur les exercices 2012 à 2017.

Anticiper l'augmentation de l'activité de la CGLLS

Le rapport d'information reprend les principales conclusions de la Cour, notamment sur la complexité du financement de la CGLLS (avec la cotisation principale et la cotisation additionnelle) mais aussi sur les nouvelles missions confiées à la Caisse : mission d'aide à la réorganisation des organismes de logement social, contribution au financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) en 2019 à hauteur de 184 millions d'euros (contre 30 millions les années précédentes) et à celui du fonds national des aides à la pierre (Fnap) à hauteur de 375 millions d'euros…

Rejoignant les conclusions de la Cour, le rapporteur spécial "ne peut que se réjouir que la situation financière et interne de la Caisse soit globalement saine". Néanmoins, il insiste sur la nécessité d'anticiper l'augmentation future de l'activité de la CGLLS. C'est le cas notamment du "développement de la mission d'aide à la réorganisation du secteur [qui] constitue une charge certaine pour les années à venir. La Caisse devra mettre en place de nouvelles méthodes et traiter un nombre croissant de dossiers". Le rapporteur spécial entend se montrer "attentif à la définition des moyens de la CGLLS dans le cadre de la prochaine loi de finances".

"Le poids des garanties accordées aux bailleurs sociaux"

Mais le rapporteur spécial soulève aussi une autre question. Il s'interroge sur "les garanties qu'elle [la CGLLS] accorde aux prêts de la Caisse des Dépôts en cas de refus de la collectivité, ou lorsque la Caisse des Dépôts considère que la garantie apportée par la collectivité n'est pas de suffisamment bonne qualité. Ce dernier cas se produit-il ? La CGLLS craint-elle qu'à l'avenir de telles situations soient plus nombreuses ?"

Et, pour le futur, il s'"'interroge sur les conséquences que pourrait faire peser sur les collectivités locales le poids des garanties accordées aux bailleurs sociaux. Dans son rapport sur la dette des entités publiques, présenté à notre commission il y a deux semaines, la Cour des comptes n'identifiait pas encore de difficulté sérieuse à ce sujet. Il n'en reste pas moins que les collectivités sont placées sous l'œil des agences de notation, et que les garanties accordées aux bailleurs sociaux ne sont pas comprises dans le plafonnement du montant des emprunts garantis par les collectivités". Le rapporteur juge également nécessaire, comme le recommande la Cour des comptes, de "mieux connaître les motifs de refus de garantie de la part des collectivités territoriales, qui pourraient être plus nombreux à l'avenir, eu égard aux incertitudes qui planent sur les bailleurs sociaux".

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