Loi Littoral : un lifting comme cadeau d'anniversaire ?

Plus qu'une couronne de laurier, c'est un bouquet de roses que les participants de la table-ronde organisée, ce 7 janvier, par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat ont offert à la loi Littoral pour célébrer les 40 ans de la loi promulguée le 3 janvier 1986.

Des pétales...

"Une loi très simple, facile d'interprétation, d'une souplesse assez remarquable", vante ainsi Guillemette Rolland, directrice de l'action foncière et des systèmes d'information au Conservatoire du littoral. "L'une des législations les plus structurantes de notre droit de l'aménagement […]. Une loi de principe […], sobre dans ses dispositions, stable dans un contexte d'inflation normative", la jurisprudence lui offrant la souplesse nécessaire pour "s'adapter au fil de l'eau aux évolutions" […]. Une loi profondément ancrée dans les territoires, puisqu'elle place les collectivités locales au cœur de la décision […], qui est parvenue et continue de concilier développement et protection […]. Ce n'est pas une loi d'interdiction", loue Vincent Montrieux, adjoint au directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages à la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN). Une loi "au bilan globalement positif, les élus reconnaiss[a]nt qu'en [son] absence, nous aurions probablement aujourd'hui un littoral très différent, pour ne pas dire défiguré" et qui a "permis d'anticiper un certain nombre de défis", observe le sénateur Simon Uzenat (Morbihan, SER). Singulièrement celui du recul du trait de côte, en ayant "limité les constructions" près du rivage, relève Vincent Montrieux. "Une chance", résume d'un mot le sénateur Didier Mandelli (Vendée, LR).

… et des épines

Mais contrairement au laurier, les roses ne sont pas dépourvues d’épines. Plusieurs élus présents ont ainsi apporté un sérieux bémol à ce concert de louanges. "Aujourd'hui, la loi est bloquante", déplore Robert Crauste, maire du Gros-du-Roi intervenant en sa qualité de premier vice-président de l'Association nationale des élus du littoral (Anel). Surtout quand on cumule ses effets "avec le ZAN [zéro artificialisation nette, ndlr] face au recul du trait de côte", alerte Didier Mandelli, ou "avec la loi Montagne ou Natura 2000", déplore le sénateur des Alpes-de-Haute-Provence Jean-Yves Roux (RDSE), mettant en exergue des territoires "avec plusieurs lacs […] qui ne peuvent plus rien faire, ne peuvent plus se développer". 

Le sénateur Stéphane Demilly (Somme, UC) regrette, lui, le manque de précision de la loi, prenant l'exemple de "la règle de l'extension de l'urbanisation autorisée uniquement en continuité des agglomérations existantes", "trop générale" et ayant "donné lieu à une jurisprudence abondante et parfois fluctuante". Les vertus de la jurisprudence sont d'ailleurs souvent contestées : elle est "certes un outil de clarification, mais aussi une source supplémentaire d'insécurité juridique", observe Didier Mandelli. Pour Simon Uzenat, qui dénonce son "instabilité", elle constitue en outre d'autant plus un "facteur d'inhibition et de blocage" que les juges "ont tendance à vouloir faire ceinture et bretelles". Robert Crauste met en outre en exergue la perte de temps engendrée par les contentieux ou des interprétations contradictoires par les différences services de l'État : "Aujourd'hui, le moindre projet porté par les élus littoraux, c'est dix ans", alors qu'au temps de la "mission Racine, on érigeait des stations et on creusait des ports en 5 ans".

Un appel à un lifting législatif…

Autant d'élus qui appellent en conséquence à remettre une nouvelle fois la loi sur le métier – elle a déjà "été réformée plus d'une dizaine de fois depuis son adoption", rappelait en préambule le sénateur Jean-François Longeot (Doubs, UC), en soulignant qu'elle "n'était pas à l'origine prévue pour faire face à l'ampleur des événements climatiques que nous connaissons aujourd'hui". "40 ans plus tard, les défis se sont malgré tout complexifiés", appuie Stéphane Demilly. L'Anel "se positionne pour une sortie d'une application principalement jurisprudentielle de la loi" et plaide pour "la création d'un régime dérogatoire clair, explicite et encadré par la loi", avec "sécurisation des autorisations délivrées dans des délais de recours maîtrisés et adaptation des modalités de calcul de l'artificialisation", indique Robert Crauste, en réclamant "une loi des littoraux, et pas du littoral". Un avis partagé par Simon Uzenat, qui recommande pour sa part de "décentraliser l'interprétation et l'application de la loi Littoral", non sans revenir ainsi aux préconisations du rapport des sénateurs Odette Herviaux et Jean Bizet publié en 2014 ("Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines").

… non sans motif…

Ces critiques, les experts ne les contestent pas. Ainsi Guillemette Rolland concède "qu'il y a besoin d'amendements du fait d'identités territoriales qui sont évidentes". Loïc Prieur, universitaire et avocat, admet pour sa part que "la loi […] fait un usage abondant, très abondant, de termes extrêmement indéterminés". Il souligne que "c'est un reproche qui avait été fait à l'époque" de l'adoption de la loi, tout en relevant que "l'espoir, à l'époque, était que les collectivités s'en emparent". Mais il constate que "ça n'a pas été fait. Le contentieux est arrivé très vite, et c'est vrai que la jurisprudence a comblé les vides", dans "une approche relativement restrictive". Il juge par ailleurs "préoccupante" l'interprétation "extrêmement contraignante" récemment donnée par les tribunaux (notamment la cour d'appel de Nantes, dans une décision dont la demande d'annulation vient d'être rejetée par le Conseil d'État) de la notion de "capacité d'accueil".  

… mais qui ne fait pas l'unanimité

Pour autant, le juriste n'est pas défavorable "à de nouvelles dérogations ponctuelles". Il plaide plutôt pour "faire de la planification spatiale, et notamment du Scot, l'outil de la traduction de la loi", en rappelant que la loi Élan avait conféré à cet outil un "rôle fondamental", en lui permettant de traduire localement la loi Littoral. Pour Guillemette Rolland également, la solution passe par "le projet de territoire" prévu par la loi Climat et Résilience, tout en confessant "qu'on n'a pas su en parler correctement". Elle voit dans ce dispositif "un des moyens d'éviter de vouloir trop modifier la loi".

Après avoir rappelé que "le Scot est un document qui a priori relève des collectivités locales", Vincent Montrieux se montre lui aussi hostile à "un acte 2 de la loi Littoral". Pour le fonctionnaire, s'il "faut entendre les difficultés de certains territoires, notamment les territoires d'outre-mer et plusieurs collectivités d'outre-mer […], la vigilance doit surtout porter sur l'accumulation, dans des lois sectorielles, de dérogations ponctuelles qui risquent de déstabiliser l'ensemble, de vider de leur sens les principes fondateurs. Si une évolution normative devait être envisagée, elle ne pourrait se faire qu’avec mesure et parcimonie, en évitant toute approche en silo", plaide-t-il encore. Invoquant Portalis, l'un des "pères" du code civil – "Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires" –, il souligne "qu'à chaque fois que l'on élabore des dispositions législatives, mille questions inattendues s'ouvrent" et que "la loi ne pourra jamais tout prévoir". Et de rappeler qu'en 2014, les sénateurs Herviaux et Bizet "étaient arrivés à la conclusion que ce type d'évolution [législative] posait finalement autant d'inconvénients que d'avantages" et qu'ils "avaient finalement considéré que l'adaptation à droit constant était peut-être préférable".

Un éléphant (de mer) dans la pièce

Nouvelle loi ou pas, reste "un éléphant dans la pièce", pointé par le sénateur Sébastien Fagnen (Manche, SER), celui du financement de l'adaptation à l'érosion du trait de côte. "François Bayrou avait évoqué que le littoral devait financer le littoral […]. Nous ne pouvons pas adopter cette ligne de conduite au regard notamment des montants colossaux qui seront nécessairement mobilisés, mais surtout parce que l’aménagement du littoral est un enjeu national", prévient-il. Les élus du littoral continuent de réclamer un fonds dédié, en appelant à la solidarité nationale (lire notre article du 25 novembre 2024). S'il voit finalement le jour – et alors que son montant varie du simple au décuple selon les estimations (lire notre article du 21 novembre) –, "le prélèvement sur les transactions des plateformes de location [qui alimenterait un "fonds érosion"] est un petit début. Mais 20 millions d'euros, c'est bien loin du besoin identifié", note Robert Crauste. 

Bâtir le littoral à la campagne ?

Au-delà du financement, Didier Mandelli entend dissiper le mirage de la délocalisation des activités touristiques, comme les campings, dans les terres alors que "ce que recherchent les touristes, c'est être au plus proche de la mer. C'est une vue de l'esprit de penser qu'on va pouvoir les relocaliser à 15 ou 20 km du littoral. Il n'y aura plus de clients… Et puis on ne va pas aller consommer des dizaines et des centaines d’hectares en arrière-pays", avise-t-il. Tout en jugeant de même que "ce serait illusoire de penser qu'on va réaliser des ouvrages qui vont protéger" contre l'avancée de la mer. Et d'interroger : "Comment on fait ? Parce que 2100, c'est demain."