Normes applicables aux collectivités : en commission, le Sénat adopte une centaine d'amendements au projet de loi de simplification

Jean-Michel Arnaud (Union centriste, Hautes-Alpes), rapporteur du projet de loi - avec son collègue Marc-Philippe Daubresse (LR, Nord) - a promis le 16 juin des amendements au projet de loi, afin d'"aller un peu plus loin que le catalogue" proposé par le gouvernement. "Les mesures que nous présentons peuvent ressembler à un inventaire à la Prévert", a reconnu la ministre de l'Aménagement du territoire, qui était auditionnée ce jour-là par la commission des lois du Sénat. "Mais c'est quand même ordonné", a-t-elle jugé. La première disposition du texte a pour objectif de renforcer le pouvoir et élargir les missions du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), au sein duquel siègent des élus locaux et qui est consulté sur les projets de textes concernant les collectivités. Les autres dispositions sont réparties en cinq titres : fonctionnement des collectivités et de leurs groupements ; gestion des ressources humaines ; gestion budgétaire, financière et commande publique ; urbanisme, environnement et planification ; services aux usagers (l'encadré de notre article du 6 mars fournit plus de détails sur le contenu du texte).

"Scepticisme constructif"

Au total, ce sont "des choses qui vont vraiment simplifier, permettre d’aller plus vite, de gagner du temps et de l’argent et d’éviter les migraines des élus", avait soutenu Françoise Gatel à l'issue de la présentation du projet de loi en conseil des ministres, le 15 avril dernier (voir notre article sur cette étape du parcours du texte).

Les mesures sont toutefois jugées insuffisantes par les sénateurs. "Ce qu'attendent les élus locaux, c'est un nouveau souffle de libertés locales", a mis en avant Jean-Michel Arnaud, en regrettant que le gouvernement n'ait pas présenté un projet de loi de décentralisation, comme il l'avait promis après sa nomination à Matignon.

"Nous avons pris ce texte avec un scepticisme constructif", a affirmé de son côté Marc-Philippe Daubresse. "Nous ferons quelques propositions pour aller dans le sens de consolider l'ambition de simplification que vous portez", a complété l'autre rapporteur, Jean-Michel Arnaud, en qualifiant celles-ci de "propositions de bon sens, qui mettent de l'huile dans les rouages."

Intercommunalité : garantir la liberté des communes

Plusieurs des amendements adoptés par la commission des lois portent sur le fonctionnement intercommunal. L'un d'eux supprime la disposition du texte qui prévoyait de simplifier la procédure de modification de leurs statuts, lorsque celle-ci concerne des questions d'organisation. La révision du seuil d'opposition des communes au plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) passe, elle aussi, à la trappe. Le texte prévoyait qu'au moins deux communes, ou une commune représentant plus de 50% de la population intercommunale, seraient nécessaires, contre une seule commune aujourd’hui, pour imposer une nouvelle délibération au conseil communautaire dans la phase où celui-ci finalise un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). "La simplification ne doit pas s’opérer au détriment de la liberté des communes", justifient les rapporteurs, à l'origine d'un des amendements allant en ce sens. Simultanément, les sénateurs ont voté des amendements tendant à permettre aux communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération qui auraient conservé la compétence "PLU", de ne la transférer qu’en partie à l'intercommunalité.

Les sénateurs ont par ailleurs garanti que les conseillers communautaires voteront à bulletin secret pour les délibérations "majeures" des intercommunalités à fiscalité propre. Ils ont aussi assoupli les règles de désignation du conseiller communautaire suppléant dans les communes de moins de 1.000 habitants ne disposant que d’un siège au conseil communautaire.

Plusieurs autres amendements adoptés par les sénateurs visent à simplifier le fonctionnement des conseils départementaux et régionaux, en élargissant les compétences pouvant être déléguées au président. Dans le cas des départements, la passation des contrats d'assurance pourra ainsi être déléguée au président. Un président de région pourra, lui, assurer par délégation la gestion des aides économiques régionales, lorsque les entreprises bénéficiaires sont en difficulté, ou encore attribuer des subventions dans des limites définies par l'assemblée régionale.

Urbanisme : le Sénat veut "plus" d'ambition

Dans le volet "Ressources humaines" du projet de loi, la commission des lois rejette la mise en extinction du congé spécial dont les fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel de direction peuvent bénéficier aujourd'hui. Pour rappel, cette forme de cessation de fonction est ouverte dans la période des cinq années avant l'âge minimum de départ à la retraite. "Le congé spécial s’avère être bien moins coûteux pour les finances publiques locales" que d'autres dispositifs, comme la rupture conventionnelle, avancent les sénateurs. En outre, ils refusent de supprimer la disposition de la loi de décembre 2023 visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie qui enjoint aux centres de gestion de "veiller" à ce que les listes d’aptitude de promotion interne intègrent une part de secrétaires généraux de mairie. "Il apparaît prématuré de renoncer à cet outil de valorisation statutaire sans lui substituer un dispositif permettant de poursuivre l’objectif poursuivi par le législateur en 2023", considèrent les rapporteurs.

Sur le volet dédié à l'urbanisme, les sénateurs estiment que le gouvernement ne va réellement pas "assez loin". D'où des propositions "un peu plus ambitieuses" de leur part, selon les mots de Jean-Michel Arnaud. L'un des amendements adoptés prévoit que le maire ou le président de l'intercommunalité pourra "déroger, dans les zones urbaines ou à urbaniser, aux règles du plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu pour permettre la réalisation d'opérations de logements destinés exclusivement à l'usage de résidence principale". Un autre vise à "simplifier le changement de destination des bâtiments situés dans les zones agricoles". Les sénateurs entendent par ailleurs inscrire dans la loi la possibilité pour les collectivités de "dépasser l’objectif local de consommation maximale d’espaces naturels, agricoles et forestiers".

Les CCAS menacés ?

Pour conforter les pouvoirs du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), les sénateurs ont créé une forme d’avis "renforcé". Lorsqu’un avis défavorable aura été émis par les élus, le texte critiqué sera examiné une seconde fois par l'instance, comme actuellement. Mais, nouveauté, le gouvernement aura l'obligation de "présenter un texte modifié" ou d'apporter "des éléments écrits complémentaires (sur l’impact financier et technique)".

Un des amendements présentés par les rapporteurs et adoptés par la commission est beaucoup moins consensuel parmi les élus locaux. Il prévoit que le centre communal d'action sociale (CCAS) sera "facultatif" dans toute commune de 1.500 habitants et plus, alors qu'aujourd'hui un tel organisme est obligatoire à partir de ce seuil de population. La mesure n'est pas vraiment nouvelle. On s'en souvient, le gouvernement de François Bayrou avait envisagé une telle réforme à l'occasion du "Roquelaure de la simplification". Mais il y avait renoncé devant l'opposition farouche de nombreux élus et de l'Union nationale des CCAS (voir notre article).

Dès ce 16 juin, l'Unccas est encore montée au créneau, critiquant un amendement ignorant "ce que sont réellement les CCAS/CIAS [centres intercommunaux d'action sociale, NDLR]" et "leur travail quotidien". "Fragiliser les CCAS revient à fragiliser la capacité d’action des communes", soutient aussi Luc Carvounas, maire socialiste d'Alfortville, qui préside l'association. 

Les débats en séance publique, qui auront lieu du 23 au 25 juin, s'annoncent donc très animés au moins sur cette mesure ajoutée à la hussarde par les sénateurs.