Politiques climatiques : le Haut Conseil pour le climat fournit des clefs pour mieux mobiliser le potentiel des collectivités

"Les territoires sont inégalement impactés par le changement climatique et inégalement outillés pour développer des politiques publiques d’atténuation et d’adaptation, et la transition est urgente pour éviter de creuser les inégalités territoriales", appuie le Haut Conseil pour le climat (HCC) dans un rapport thématique dédié présenté à la presse ce 2 avril. Tenir compte de la diversité et des disparités inhérentes aux territoires constitue donc un des facteurs clés de réussite de l’action climatique identifié par le rapport. 

Partant du constat que "les politiques climatiques dans les territoires progressent mais pas assez vu l’urgence", le HCC a travaillé sur cinq axes (gouvernance, financement, équité sociale, expertise et évaluation) qui charpentent l’énoncé de onze conditions de réussite et d’une trentaine de recommandations "pour une transition plus ambitieuse, plus juste et mieux mise en œuvre". Et le contexte marqué par la publication de la troisième stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3), l’installation des nouvelles équipes municipales et un cycle de révision des documents de planification, semble particulièrement propice pour "adresser un message", relève le président du HCC, Jean-François Soussana. 

Conforter les planifications existantes 

Les stratégies territoriales - schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) et plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) - ont du mal à s’articuler avec des politiques sectorielles (comme l’urbanisme, l’aménagement, les transports ou l’eau) bien ancrées et parfois en conflit avec les objectifs climatiques, et de nombreuses incohérences sont observées. 

Leur couverture nationale (encore incomplète au niveau des EPCI seuls, 73% ayant adopté un PCAET) a progressé significativement. Toutefois les objectifs des planifications territoriales liées au climat sont hétérogènes entre collectivités et aux différents horizons temporels, et partiellement alignés avec les objectifs nationaux. Les leviers d’adaptation sont peu identifiés dans les PCAET. Et sur les puits de carbone, les mesures à prendre pour les conserver sont rarement cernés. Pour les Sraddet, plutôt en phase avec la SNBC 2, il y a un enjeu de révision pour s’aligner avec le niveau d’ambition de la SNBC 3. 

L’analyse du HCC montre "la nécessité de consolider la cohérence entre les politiques climatiques nationales et les déclinaisons territoriales, en clarifiant le cadre de co-construction entre l'État et les territoires et en favorisant l’intégration des initiatives locales". Pour ce faire, le rapport invite à pérenniser l’exercice des conférences des parties (COP) régionales, tout en rénovant le format pour garantir une meilleure irrigation par les schémas régionaux et locaux existants et favoriser une implication large des acteurs concernés dans les territoires, y compris au-delà de la sphère publique (dont la société civile). Il recommande également d'inscrire la résilience au changement climatique et la neutralité carbone dans les principes d’action des politiques sectorielles (bâtiments, industrie, agriculture, forêt, eau, santé, social, travail...) régionales et infrarégionales.

Encourager la réalisation de plans pluriannuels d’investissement (PPI) alignés climat

L’analyse des moyens financiers, en ingénierie et en expertise associés à l’action climatique dans les territoires montre là encore un décalage important entre le besoin et le niveau d’investissement actuel aux différents échelons des collectivités (comme l’a déjà montré le think tank I4CE). L’investissement vert des collectivités territoriales est en hausse au début des années 2020 mais les dispositifs de soutien de l’État fléchés vers la transition bas carbone ne suffisent pas et la capacité d’investissement des collectivités doit être favorisée. 

Parmi les freins identifiés l’absence de visibilité des collectivités sur leurs ressources, la complexité de certaines procédures, ainsi que le manque d’articulation entre la planification climatique locale et les financements. C’est pourquoi le HCC recommande de mettre en place une programmation pluriannuelle alignée climat pour aider les collectivités à garantir la cohérence entre stratégie financière et stratégie climatique. 

Un autre levier pour orienter l’investissement des collectivités en faveur de la transition bas carbone réside dans la contractualisation entre l’Etat et les collectivités. Les prochaines contractualisations - CPER au niveau régional et Contrat pour la réussite de la transition écologique (CRTE) pour le bloc communal- pourront être mobilisés pour répondre à ce besoin de prévisibilité en partant des documents de planification écologique (Sraddet et PCAET) et en lien avec les feuilles de route des COP. L’État s’y engagerait à donner une visibilité aux collectivités en contrepartie d’objectifs tangibles constituant des leviers sur le plan climatique (atténuation et adaptation). 

Ces outils de contractualisation pourraient en outre regrouper l’essentiel des financements aujourd'hui dispersés dans de multiples appels à projets. Le recours à l’endettement doit aussi être facilité lorsqu’il permet aux collectivités de réaliser des investissements dans la transition écologique qui réduisent leurs dépenses de fonctionnement futures ou/et renforcent leur résilience face aux aléas climatiques. 

A l’inverse, le rapport incite à planifier une réduction progressive des dépenses publiques défavorables à la transition écologique. Certaines collectivités (par exemple, celles affectées par l’érosion du trait de côte) font face à des coûts des dommages et à des besoins d’adaptation hors de proportion par rapport à leurs ressources financières. Un cadre permettant d’accompagner ces collectivités est donc nécessaire, par exemple pour les opérations de rachats de terrain en amont de relocalisations pour l'adaptation au changement climatique et pour la réalisation d’aménagements nécessaires à la transition. 

Une transition juste en lien avec la santé et les solidarités

Les retards dans l’adaptation et dans l’atténuation se traduisent par des pertes et des dommages accrus pour les plus vulnérables et par une exacerbation des inégalités. "La condition de réussite que nous énonçons, c’est de faire de la planification territoriale, de l’aménagement et de la prévention des risques un levier de transition juste, favorable à la santé et à la solidarité" relève Jean-François Soussana. 

Comment s'y prendre ? Tout d'abord, lors des révisions des planifications territoriales, il s'agit d'améliorer le diagnostic des vulnérabilités sur son territoire. Ensuite, de renforcer le rôle des collectivités dans l'accès des ménages modestes ou précaires à cette transition bas carbone. "Il y a beaucoup à faire, cela peut être les transports, les plans d'alimentation territoriaux, les politiques d'emploi. Il y a un rôle important selon les différents échelons territoriaux des collectivités". S’agissant des villes, il convient d'encourager un aménagement urbain favorable à la santé et résilient pour tous (renaturation, mobilités actives…).

Renforcer les capacités d’ingénierie interne des EPCI

Le déficit en ingénierie demeure un autre frein majeur à l’aboutissement des projets. Malgré les moyens mis à disposition par l’État et les opérateurs publics, ils ne semblent pas suffisants pour permettre d’enclencher des démarches d’adaptation robustes. Le rapport préconise de renforcer les capacités techniques et d’ingénierie interne des EPCI les moins bien dotés et former les élus notamment en matière d’action climatique. 

Au niveau national, le coût de l’ingénierie territoriale porté par l’ANCT, le Cerema et l’Ademe est évalué à 200 millions d’euros en 2024. Mais les crédits de paiement, qui concrétisent la réalisation des projets, n’ont été exécutés qu’à hauteur de 55% du budget. "Ce qui indique qu'il y a tout de même des difficultés à mettre en œuvre", pointe Jean-François Soussana. "Tout ce que l’on pourra faire en termes d'accompagnement par des connaissances scientifiques et de la formation, cela va également faciliter les prises de décisions en condition d’incertitude des collectivités", appuie-t-il. 

C’est aussi un enjeu pour l’adéquation des planifications aux enjeux des territoires et l’évaluation. L’expertise actuellement mobilisable ne permet pas l’évaluation de l’efficacité des actions mises en œuvre par les collectivités territoriales, et présente des fragilités liées au manque de moyens pérennes. "On a aujourd'hui énormément de données, mais ces données sont très peu harmonisées. Elles sont produites avec des méthodes et des standards assez différents, y compris au niveau régional", explique-t-il.

En s’appuyant sur les observatoires régionaux du changement climatique et groupements régionaux d’experts sur le climat (Grec), le HCC envisage la construction d’un réseau pérenne qui permette le suivi des données territoriales sur le changement climatique. La condition de réussite, c'est également "d'avoir des indicateurs de suivi, qui devraient concerner surtout les résultats qu'on qualifie de ‘résultats tangibles’, le nombre de rénovations thermiques, le nombre de kilomètres de pistes recyclables…". 

Les travaux engagés par l’Ademe pour simplifier et opérationnaliser le suivi des PCAET au niveau national, y compris sur les stocks de carbone et sur l’adaptation et la vulnérabilité, doivent être confortés. 

Le HCC invite également à amorcer la révision des objectifs des planifications territoriales (régions et intercommunalités) afin d’intégrer les trois documents stratégiques - la SNBC 3, la PPE 3 (programmation pluriannuelle de l’énergie), ainsi que le PNACC 3 (plan national d’adaptation au changement climatique) - à partir d’un cahier des charges technique harmonisé pour l’expression d’objectifs climat-énergie. Et d’y intégrer la définition d’un nouveau socle d’indicateurs de suivi, en renforçant notamment les critères d’évaluation ex-ante permettant le contrôle de l’alignement local-régional-national des cibles climat-énergie, dont l’atténuation, les puits de carbone, l’adaptation et la résilience. 

Enfin, lorsque les divergences avec l’ambition nationale sont trop importantes, "il faut en tenir compte dans la négociation des soutiens financiers apportés par l’État dans le cadre des contractualisations, notamment".