Simplification des normes pesant sur les collectivités : le Sénat adopte le projet de loi

Le texte très technique qui comptait à l'origine une quarantaine d'articles se présente comme le volet législatif de la démarche poursuivie par le gouvernement pour lever "le carcan normatif étouffant" qui pèse sur les collectivités. "Les collectivités locales ne demandent pas moins de droits, elles demandent un droit meilleur", a déclaré en introduction la ministre de l'Aménagement du territoire, Françoise Gatel.

Parmi les mesures très scrutées, les sénateurs de droite comme de gauche se sont accordés pour supprimer une disposition voulue par la commission des lois et visant à rendre facultative la création d'un centre communal d'action social (CCAS) dans l'ensemble des communes, alors qu'actuellement celle-ci est obligatoire dans les communes de plus de 1.500 habitants. La mesure se présente comme une simplification, mais des sénateurs de tous les bancs ont mis en avant les menaces qu'elle fait peser.

"Le CCAS n’est pas une structure accessoire : il constitue, dans de très nombreux territoires, un point d’entrée identifié vers les droits sociaux, un outil de proximité au service" des usagers, a soutenu le groupe RDSE. "La lisibilité, la continuité et la qualité de l’action sociale" des CCAS "se trouveraient fragilisées" par la mesure, a alerté de son côté le groupe écologiste, tandis que les socialistes ont insisté sur "la grande modernité" de l'organisation des CCAS. Des sénateurs du groupe LR ont de leur côté reconnu que la réforme "pourrait créer des inégalités territoriales dans les modalités de réalisation de la mission ancienne d’assistance sociale assurée par les communes".

Le volet urbanisme enrichi

Les sénateurs ont en revanche introduit une mesure de la proposition de loi "Trace", jamais examinée à l'Assemblée, visant à assouplir dans les communes certains objectifs locaux de sobriété foncière dans le cadre du "zéro artificialisation nette" (ZAN). Ainsi, les communes pourront dépasser de 20% sans justification, et de plus de 20% avec l'accord du préfet, l'objectif local de consommation maximale d'espaces naturels, agricoles et forestiers. "On n'en peut plus de la manière bureaucratique dont le ZAN est appliqué", a souligné le rapporteur du texte, Marc-Philippe Daubresse (LR). L'écologiste Guy Benarroche a regretté quant à lui une disposition qui "affaiblit un cadre pourtant essentiel à la transition écologique et à la préservation des ressources". Le gouvernement avait lui demandé le retrait de tous les amendements touchant au ZAN.

En commission, les sénateurs ont renforcé "l'ampleur et la portée" des mesures de simplification du droit de l'urbanisme, ainsi que s'en est félicité Marc-Philippe Daubresse au début de l'examen en séance (plus généralement sur la discussion en commission, voir notre article du 18 juin). Parmi les mesures adoptées, figurent plusieurs assouplissements, comme des dérogations aux règles du plan local d'urbanisme (PLU) pour permettre la réalisation de logements destinés à l'usage de résidence principale.

Lors des deux jours de débats dans l'hémicycle, les sénateurs ont adopté quelque 115 amendements. Certains avaient pour objectif de revenir sur des dispositions initiales du projet de loi, tandis que d'autres étaient inspirés par des propositions de longue date du Sénat. Tour d'horizon des principales dispositions ainsi ajoutées. 

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

• Étendre à l'ensemble des communes et intercommunalités la possibilité, actuellement réservée aux communes et intercommunalités de plus de 40.000 habitants, de recruter des agents contractuels sur les emplois fonctionnels de directeur général des services (DGS), directeur général adjoint des services et directeur général des services techniques (amdt 403).

• Prolonger de deux ans un dispositif dérogatoire permettant à des secrétaires généraux de mairie de catégorie C de bénéficier d'une promotion interne en catégorie B (amdt 498). Inscrit dans la loi de décembre 2023 sur le métier de secrétaire de mairie, ce dispositif doit, en l'état, s'arrêter à la fin de l'année 2027.

• Offrir aux collectivités la faculté d'instituer un treizième mois au bénéfice de leurs agents (amdt 309).

• Faciliter la constitution par les communes, les intercommunalités et les centres de gestion, de services mutualisés destinés à assurer le remplacement temporaire des secrétaires généraux de mairie (amdt 36).

• Ajuster le calendrier de mise en œuvre des conventions de participation des collectivités concernant la couverture prévoyance des agents territoriaux, qui sont prévues dans la loi de décembre 2025 sur la protection sociale complémentaire des agents territoriaux (amdt 304).

• Inscrire dans le code général de la fonction publique le principe selon lequel, localement, "l’autorité territoriale et les organisations syndicales peuvent conclure des accords en matière de droits syndicaux comportant des conditions plus avantageuses que celles résultant des dispositions réglementaires" sur le plan national (amdt 273). Cette disposition était réclamée notamment par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (voir l'encadré de notre article du 18 février).

FINANCES LOCALES

• Ouvrir plus largement la faculté pour les collectivités de déroger à la règle d'une participation minimale du maître d'ouvrage à hauteur de 20% du financement d'un équipement (amdt 338).

• Confier au préfet de département la décision d’attribution de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), alors qu'aujourd'hui la dotation est principalement attribuée par le préfet de région (amdt 15).

• Appliquer le principe du "dites-le nous une fois" aux demandes de subventions déposées par les communes auprès de l’État. Ainsi, les communes n’auraient plus besoin de fournir une information ou une pièce si les services déconcentrés la détiennent déjà (amdt 89).

URBANISME

• Réduire de 30 à 10 ans (contre 15 ans dans le projet de loi initial) le délai à compter duquel les biens faisant partie d’une succession pourront être considérés comme des biens sans maître (amdt 7).
   
• Simplifier les procédures d’élaboration, de révision et de modification des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ou Sraddet (amdt 241). Les procédures de participation du public pour l’élaboration et la révision de ces schémas sont également simplifiées (amdt 238).
   
• Étendre aux départements et régions d'outre-mer le dispositif du "permis de louer", qui oblige le propriétaire d’un logement à demander à la collectivité une autorisation préalable avant la mise en location (amdt 478). La démarche est l'occasion pour cette dernière de vérifier que le logement répond aux exigences pour être occupé par un locataire.
   
• Simplifier la procédure applicable au changement de destination des bâtiments situés en zone agricole ou naturelle (amdt 499).
   
• Renforcer les outils dont disposent les collectivités pour exproprier des immeubles vacants afin de réaliser des logements, y compris hors zone tendue (amdt 428).
   
• Prolonger de cinq ans l'expérimentation du "permis d'innover", qui doit s'achever en 2030 (amdt 503). Prévu par la loi Elan de 2018, ce dispositif permet aux personnes publiques de s’affranchir de règles pouvant entraver la réalisation de projets de construction, dès lors que les objectifs fixés par ces règles sont atteints.

INTERCOMMUNALITÉ

• Instaurer une faculté de restitution aux communes des compétences exercées à titre obligatoire par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). L'opération est conditionnée au vote de "délibérations concordantes" de l’organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux "de l’ensemble de ses communes membres" (amdt 330).

• Faciliter d'une part le retrait d'une commune d’un syndicat de communes dont elle est membre et, d'autre part, la dissolution d'un syndicat (amdt 303).

• Supprimer la possibilité, prévue dans le texte initial, d'octroyer aux organes délibérants des syndicats de communes de désigner leurs vice-présidents à main levée (amdt 59)

DIVERS

• Créer une procédure de défusion des communes nouvelles (amdt 472).

• Permettre aux maires des communes de moins de 1.000 habitants, en cas d’urgence, de proposer au conseil municipal, selon des conditions strictes, d’ajouter un point à l’ordre du jour qui ne figurait pas dans la convocation (amdt 493).

• Modifier la composition des conseils locaux et intercommunaux de sécurité, de prévention de la délinquance (CLSPD/CISPD) afin de permettra la présence du président du conseil départemental et, en tant que de besoin, les maires de toutes les communes limitrophes – donc pas seulement celles de plus de 5.000 habitants, comme c'est le cas aujourd'hui (amdt 162).

• Autoriser une commune et un groupement dont elle est membre à prendre conjointement des participations au capital d'une société de production d'énergies renouvelables (amdt 454).

• Donner aux collectivités locales l'accès aux données échangées entre les administrations de sécurité sociale et l'État en matière de prestations sociales (amdt 419 et ss-amdt 521).

Le projet de loi va être à présent transmis à l'Assemblée nationale, où l'agenda est, on le sait, ultra-chargé. L'inscription d'un texte aussi dense à l'ordre du jour des travaux des députés à l'automne ne sera pas simple.