Le Sénat adopte le projet de loi Climat et Résilience largement réécrit

Par 193 voix pour, 100 contre et 54 abstentions, le Sénat a adopté ce 29 juin en première lecture un projet de loi Climat et Résilience largement modifié par rapport au texte issu de l'Assemblée nationale. La veille, l'examen des articles s'est achevé avec les dispositions concernant la lutte contre l'artificialisation des sols qui ont encore fait l'objet de nombreux amendements.  

Après plus de deux semaines de débats intenses, le Sénat a adopté ce 29 juin en première lecture un projet de loi Climat largement réécrit, avec une ambition "rehaussée" selon la majorité sénatoriale de droite, le gouvernement déplorant au contraire de nombreux "reculs". Le texte a été voté par 193 voix pour, 100 contre et 54 abstentions. Les groupes LR et centriste ont voté majoritairement pour, de même que le groupe Indépendants. La gauche a voté contre, ainsi que 8 élus LR. 
Les groupes RDPI à majorité LREM et RDSE à majorité radicale se sont abstenus, de même que 11 sénateurs LR et 6 centristes.
Députés et sénateurs vont maintenant tenter de parvenir à un texte commun en commission mixte paritaire. La réunion a été fixée au 12 juillet, mais l'exercice risque de tourner au bras de fer si chacun campe sur ses "lignes rouges". En cas d'accord, le texte pourrait être validé avant la fin du mois. En cas d'échec, il repartirait en nouvelle lecture en commission à l'Assemblée nationale dès le 19 juillet, mais seulement à la rentrée dans l'hémicycle.
Actant "des désaccords importants" avec le Sénat, la ministre de la Transition écologique Barbara Pompili a prévenu qu'elle serait "extrêmement attentive" à "garder une ambition très haute pour ce texte".
Le Sénat "a démontré son ambition écologique et qu'il n'était pas une assemblée ringarde qui passerait à côté des grands défis de son temps", a assuré Jean-François Longeot, président centriste de la commission de l'Aménagement du territoire. Le Sénat "a grandement bonifié ce texte", avec "bon sens et pragmatisme, sans idéologie ni dogme", a appuyé Didier Mandelli (LR).
La gauche a reconnu des "avancées", comme l'abaissement à 5,5% de la TVA sur les billets de train, mais déploré aussi "des reculs". "Il est très clair que la loi modifiée par le Sénat ne respecte toujours pas l'objectif européen (d'une réduction d'au moins 55% des émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990, NDLR), pas plus que le projet de loi initial", a affirmé l'écologiste Ronan Dantec. Le socialiste Joël Bigot a regretté que "le Sénat dans sa majorité n'ait pas encore terminé sa mue écologique", tandis que pour Fabien Gay (CRCE à majorité communiste), "le mot d'ordre des débats sur ce texte c'était l'évitement". "Nous ne sommes pas d'accord sur tout", mais "nous reconnaissons la qualité du travail accompli", a déclaré pour sa part Frédéric Marchand (RDPI).
Après un hommage appuyé aux membres de la Convention citoyenne pour le climat (CCC), Barbara Pompili s'est réjouie de n'avoir "entendu sur aucun banc une remise en cause de l'urgence à agir". Mais l'entourage de la ministre a regretté "de nombreux reculs" sur "le coeur du texte". "Les sénateurs ont fait un travail sur la carrosserie, mais ils ont dépecé le moteur qui permettra la transition du pays", a-t-il jugé. "Par rapport à la version adoptée à l’Assemblée nationale, les sénateurs ont notamment reculé de 5 ans (de 2025 à 2030) la mise en place des zones à faibles émissions dans les villes de plus de 150.000 habitants, qui est pourtant un dispositif crucial pour lutter contre la pollution de l’air, qui cause la mort prématurée de 40.000 personnes par an", souligne le ministère dans un communiqué. Il pointe aussi le recul de 6 ans de l’interdiction de mise en location des logements classés E (de 2034 à 2040), "qui permettrait pourtant d’amplifier les rénovations nécessaires pour réduire l’impact climatique du secteur du bâtiment qui représente 25% des émissions de gaz à effet de serre de la France", les retraits de "la mesure de généralisation d’une option végétarienne quotidienne dans les cantines de l’Etat (...) et d’un menu végétarien par semaine dans les établissements scolaires, pour la remplacer par une prolongation de l’expérimentation prévue par la loi Egalim", du "pouvoir donné aux maires de réguler les écrans publicitaires dans les vitrines" et de la notion d’écocide du texte.
Avant le vote solennel sur le texte ce mardi après-midi, les sénateurs ont achevé lundi 28 juin au soir l'examen des articles du titre "Se Loger" restants en discussion sur l'artificialisation des sols, auxquels ils ont apporté de nombreux amendements détaillés ci-dessous.

TITRE IV SE LOGER

Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme (chapitre III)

  • Dispositions de programmation et notion d’artificialisation (articles 47 et 48)

L’article 47 déjà largement retouché en commission au Sénat pour affirmer un principe d'application différenciée et territorialisée des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols n’a pas été modifié en séance. Le Sénat a en revanche apporté six modifications à l’article 48. Il y a introduit, parmi les principes fondamentaux du droit de l'urbanisme, le droit au développement rural, complémentaire du droit à la revitalisation des centres urbains et ruraux (amendement LR). "L'article 48 a d'abord vocation à compléter les principes généraux en y ajoutant la lutte contre l'artificialisation des sols, mais il n'y a pas lieu d'opposer les différentes zones", a réagi à cet ajout la ministre de la Transition écologique, Barbara Pompili. Sur proposition du rapporteur de la commission des Affaires économiques, Jean-Baptiste Blanc, les sénateurs ont complété la définition des sols artificialisés par une définition de la renaturation et de l’artificialisation nette. Le gouvernement proposait quant à lui de dissocier le processus d'artificialisation de l'objectif de "zéro artificialisation nette" dans les documents de planification et d’urbanisme en s’appuyant sur une approche bilancielle entre les surfaces terrestres nouvelles artificialisées et les surfaces désartificialisées et de renvoyer au décret la nomenclature des sols artificialisés.
Afin de rendre la définition de l'artificialisation des sols dans les documents d'urbanisme "plus ambitieuse et plus claire", le bien vague "principalement" est remplacé par "majoritairement". Un sol dont au moins la moitié de la surface est imperméabilisée sera donc considéré comme artificialisé. Le Sénat a en outre supprimé la mention qui précisait que les surfaces de pleine terre ne sont pas considérées comme artificialisées, qui risquait de compliquer, pour les collectivités locales, la conciliation des besoins en logements de leur territoire et l'impératif de lutte contre l'étalement urbain, selon des amendements identiques écologistes, socialistes, UC, RDSE.
Il est également précisé que les friches sont considérées comme artificialisées, afin que les projets réalisés sur celles-ci ne soient pas pris en compte comme une artificialisation, au terme d’un amendement LR adopté contre l’avis du gouvernement. "Il n'est pas opportun que la loi procède à une catégorisation fine des espaces artificialisés ou non artificialisés. De plus, les friches agricoles ne peuvent pas être considérées comme artificialisées", a estimé la ministre.
L’artificialisation résultant de projets d’envergure nationale ou régionale ne sera pas prise en compte dans l’évaluation de l’atteinte des objectifs de réduction de l’artificialisation de niveau local. Une façon de mutualiser la consommation foncière. "Le territoire d'implantation de l'équipement, ou traversé par l'infrastructure, ne doit pas porter seul l'objectif de limitation de l’artificialisation", précise l’auteur de l’amendement, Franck Montaugé (Gers-Socialiste). Cette rédaction "exclut un grand nombre de constructions du champ de l’artificialisation", a toutefois regretté la ministre. 

  • Conditionnalité de la délivrance de l'autorisation de défrichement (article 48 bis A nouveau)

Un article additionnel - introduit par un amendement des écologistes - prévoit que l’autorisation de défrichement n’est délivrée qu’à la condition que le projet ne puisse être réalisé sur des sols déjà artificialisés. La ministre s’y est opposée rappelant entre autres que le Conseil d'État avait jugé que les demandes d'autorisation de défrichement "devaient être appréciées sans considération du projet qui l’implique". De plus, la défense des espaces forestiers est "déjà prise en compte, puisque l'autorisation ne sera donnée que si le document d'urbanisme l'autorise, au regard de l'objectif fixé par ce texte", a-t-elle remarqué. 

  • Définition des sols et des sous-sols (article 48 bis B nouveau)

Un autre article additionnel - porté par des amendements identiques transpartisans écologistes, RDSE, communistes, LR, UC et socialistes - insère dans le code de l'environnement une véritable définition des sols et sous-sols tenant compte des enjeux écologiques, dans la droite ligne des recommandations de la commission d’enquête sur la pollution des sols, dont une proposition de loi vient de reprendre en partie les travaux. La ministre y a émis un avis "très défavorable", soulignant que ces amendements "excluent les eaux souterraines de la définition, ce qui pose problème pour la portée des opérations de dépollution", alors que les eaux souterraines "sont tout autant affectées que les matrices solides par une pollution du sol".

  • Association des établissements publics chargés de la ressource en eau à l'élaboration des Scot (article 48 bis)

Les sénateurs ont modifié l'imputation de la mesure prévue à l’article 48 bis afin de mieux refléter l’intention du rapporteur Jean-Baptiste Blanc, à l’origine de la disposition, de mieux associer les établissements publics actifs pour la protection et la gestion de l’eau (établissements publics territoriaux de bassin et établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau) à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale (Scot), sans alourdir les procédures relatives au plan local d’urbanisme (PLU), document qui doit quoi qu’il en soit intégrer les éléments relatifs à la "trame bleue" établie par les Scot. Ceux-ci ne seront donc pas associés systématiquement aux révisions du PLU. 

  • Déclinaison des objectifs dans les documents d’aménagement et d’urbanisme (article 49)

Largement retravaillé en commission au Sénat, l’article 49 replace les SCoT au centre de l'application territorialisée et différenciée des objectifs de réduction de l’artificialisation, cantonnant les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) dans leur rôle d'orientation générale. Les ScoT pourront être en deçà des préconisations du Sraddet "dans un but d'intérêt général", par exemple pour construire du logement social ou relocaliser de l’activité, indique le rapporteur. Le texte adopté par la commission précise par ailleurs les différents éléments qui devront être conciliés lors de la fixation de ces objectifs à un échelon de proximité. Les sénateurs y ont ajouté en séance les enjeux de la ruralité, en particulier des projets de territoire des communes rurales caractérisées comme peu denses ou très peu denses au sens de la définition de l’Insee (amendement RDPI).
Cette répartition des efforts entre collectivités territoriales prendra également en compte les projets d’envergure nationale ou régionale, dont l’impact pourra ainsi être "neutralisé", et ce quel qu’en soit le maître d’ouvrage, public comme privé, précise un amendement UC. Il est également prévu, contre l’avis du gouvernement, une mutualisation obligatoire au niveau régional des projets d’envergure nationale ou régionale. Le Sénat s’est ainsi assuré que les projets dont la portée dépasse le territoire ne pénalisent pas les communes qui les abritent.
Une dérogation est introduite - par une série d’amendements identiques UC, LR, socialiste - dans le décompte de l’artificialisation concernant l'installation de parcs photovoltaïques dans les espaces agricoles et naturels pour la période transitoire de dix ans prévue par le texte. Et ce sous réserve de leur compatibilité avec l'exercice d’une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel ils sont implantés, précise un sous-amendent RDPI, qui en renvoie également les modalités de mise en oeuvre au décret. A l’issue de cette période de dix ans, la nomenclature des sols artificialisés prévue par l’article 48 devrait permettre de traiter le cas des installations d’énergie renouvelable.
Le rapporteur, Jean-Baptiste Blanc, a apporté des clarifications au cadre applicable à l'intégration en cascade des objectifs de lutte contre l'artificialisation dans les documents d’urbanisme, principalement sur les délais applicables, certains n’étant pas mentionnés clairement par l’article 49. Il opère à ce titre une coordination relative au délai sous lequel les Sraddet devront être modifiés pour intégrer les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols, en conséquence de l’amendement adopté en commission qui a porté ce délai à trois ans. 

  • Ratifications d'ordonnances issues de la loi Elan (article 49 bis AA nouveau)

Introduit par le gouvernement, ce nouvel article prévoit la ratification de trois ordonnances prises en application de la loi Elan, celle sur le régime juridique du schéma d’aménagement régional, celle sur la modernisation des ScoT et celle sur la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme.  "Cette réforme permet aux auteurs de SCoT et, en l'absence de SCoT, de plan local d'urbanisme intercommunal, de disposer d'une note d'enjeux à leur demande, qui leur donne la maîtrise du calendrier des mises en compatibilité avec les documents opposables", a souligné en séance la secrétaire d’Etat chargée de la Biodiversité, Bérangère Abba. 

  • Renforcement du contrôle des mesures de compensation collective agricole (article 49 bis AB nouveau)

Il est proposé à travers un article additionnel - porté par des amendements identiques UC et Indépendants - que le porteur de projet sollicitant une autorisation d’urbanisme (permis de construire, etc.) ne puisse l’obtenir si l’étude agricole et la compensation agricole collective n’ont pas été mises en œuvre. En cas d’absence de mise en œuvre des mesures de compensation ainsi prévues, passé un délai fixé par décret, toute personne intéressée pourrait demander au tribunal compétent d’ordonner leur exécution au maître d’ouvrage. 

  • Mission d'appui de l’ANCT (article 49 bis CA nouveau)

Les sénateurs ont ajouté la lutte contre l'artificialisation des sols au titre des mission d’appui de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), au terme d’un amendement du groupe socialiste. "Ne listons pas ainsi les missions, au risque d'être incomplet, d'autant que votre amendement est satisfait", a réagi Bérangère Abba, rappelant que "la convention d'objectif et de gestion de l'Agence, en préparation prévoit que celle-ci accompagne les territoires dans leur résilience" et qu"un indicateur spécifique sera dédié à la transition écologique et énergétique". 

  • Différenciation de secteurs pour la fixation de coefficients de biotope et de pleine terre (article 49 bis E)

Les parts minimales de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables sont définies "par secteur" dans les règlements des PLU dans les communes des zones tendues, précise un amendement RDPI adopté en séance. 

  • Permis de végétaliser et dérogations au bénéfice de la nature en ville (article 49 bis FA)

Le rapporteur a proposé de modifier l’imputation du "permis de végétaliser" introduit à son initiative en commission, pour le transférer du code de l’urbanisme au code général de la propriété des personnes publiques.

  • Évaluation de la carte communale (article 49 bis G)

Le Sénat a fait un pas supplémentaire dans le sens d’une meilleure évaluation des documents d’urbanisme. En commission, un amendement avait été adopté soumettant les cartes communales à une évaluation simplifiée tous les six ans, sous forme de débat en conseil municipal. Sur le modèle des dispositions prévues pour les ScoT et les PLU, le rapporteur a proposé en séance que ce débat sexennal soit suivi d’une délibération sur l’opportunité  - ou non - de réviser le document.

  • Rapport local relatif à l'artificialisation des sols (article 50)

Les sénateurs ont exclu les maires et les présidents d’EPCI ultramarins de l’obligation triennale de présenter un rapport relatif à l'artificialisation des sols suivi d’un débat. "Ces territoires accusent un retard considérable en matière d'établissement des documents d'urbanisme. En outre, il convient d'éviter toute mesure pouvant conduire à freiner la construction de logements sociaux", justifie Jean-Pierre Moga (Lot-et-Garonne - UC). 

  • Dérogations au règlement du PLU pour les projets accroissant l'offre de logements (article 51 bis A)

La possibilité de déroger aux règles de gabarit prévue par l’article 51 bis A se limite à la surélévation justifiée par la création de logement ou un agrandissement de surface de logement. Les sénateurs ont décidé d’y inclure la création d’espaces communs aux logements et ouvrages techniques lorsqu’ils sont de nature à améliorer la qualité d’usage de logements, économiser de l’énergie ou produire de l’énergie renouvelable, au terme d’un amendement du groupe communiste. Le bénéfice de la dérogation s’étend au-delà des seules communes situées en zones tendues et denses, pour englober les grandes opérations d'urbanisme (GOU) et les opérations de revitalisation de territoire (ORT).

  • Dérogation aux hauteurs fixées par le PLU pour les constructions exemplaires (article 51 bis BA nouveau)

Le Sénat a également ajouté en séance une nouvelle dérogation à la "boîte à outils" des maires, qui leur permet d’autoriser les constructions faisant preuve d’exemplarité environnementale à déroger aux règles des PLU relatives à la hauteur pour éviter d’introduire une limitation du nombre d’étages par rapport à un autre type de construction. Le respect de certaines normes de construction faisant preuve d’exemplarité environnementale implique en effet "une augmentation de l’épaisseur de certains éléments du bâtiment (par exemple les planchers)", explique l’amendement UC. Une dérogation jugée pertinente par le rapporteur dans la perspective de la nouvelle réglementation environnementale (RE 2020) "qui entraînera un recours plus important au bois dans la construction". "Il faudra construire des planchers en bois plus épais : il convient d'aménager la réglementation des PLU et d'autoriser des dérogations en conséquence, afin de ne pas nuire à la viabilité des projets", a également appuyé la secrétaire d’Etat. 

  • Interdiction de nouvelles surfaces commerciales artificialisantes (article 52)

L’Assemblée a adopté le principe général d’interdiction de création de nouvelles grandes surfaces commerciales qui engendrerait l’artificialisation des sols, assortie toutefois de dérogations au cas par cas pour les projets inférieurs à 10.000 m2 de surface de vente. Ces "boîtes à chaussures" qui poussent en périphérie des villes "ne pourront plus s'implanter que sur des friches ou des zones déjà artificialisées", a insisté la ministre déléguée au Logement, Emmanuelle Wargon. En commission, le Sénat a notamment substitué la notion "d’emprise au sol" à celle de "surface de vente" - sans lien direct avec l’artificialisation dès lors que les surfaces de vente peuvent s'empiler au sein d'un même bâtiment de plusieurs étages -  et autorisé une extension par magasin, si l’emprise au sol de cette dernière est inférieure à 1.000 m2. Poursuivant sur cette ligne en séance, il a décidé d’intégrer les ensembles commerciaux parmi les installations de moins de 10.000 mètres carrés d'emprise au sol autorisées à déroger au moratoire sur les surfaces commerciales. L’objectif est d’autoriser la densification des centres commerciaux sans limite de surface en incitant à diminuer l’emprise au sol des parcs de stationnement, explique l’amendement UC. 

  • Soumission des entrepôts du commerce en ligne à autorisation d'exploitation commerciale (article 52 bis AAA nouveau)

Sous l’impulsion du rapporteur, un nouvel article soumet à autorisation d’exploitation commerciale les entrepôts principalement consacrés au e-commerce lorsque leur surface de plancher est supérieure à 5.000 m² et qu’ils ne sont pas situés sur une friche. Le Sénat a refusé le statu quo sur ce sujet épineux déjà abordé par les députés mais "mystérieusement passé sous silence" dans le projet de loi.
L’objectif n’est toutefois pas d’en interdire l’implantation mais de s’assurer que leur construction ou leur extension "ne bouleverse pas les équilibres du territoire, selon une analyse proche de celle à laquelle sont soumis les projets de grande surface commerciale", s’est expliqué Jean-Baptiste Blanc. Ce dernier a plaidé pour le rétablissement "d’une forme d’équité concurrentielle", soulignant la "dichotomie non justifiée" entre l’importante règlementation qui encadre les locaux du commerce physique et la faiblesse de celle relative aux entrepôts du commerce en ligne. 
Suivant une logique incitative, le texte prévoit que cette procédure d’autorisation ne soit pas applicable aux entrepôts lorsqu’ils sont situés sur une friche. La liste des éléments au regard desquels l’autorisation d’exploitation commerciale peut être délivrée est adaptée, sachant que plusieurs critères inscrits à l’article L. 752-6 du code du commerce ne concernent pas l’implantation des entrepôts, à l’exemple de ceux relatifs à l’accessibilité par les transports collectifs, à la proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ou à la variété de l’offre proposée. Le texte conserve en revanche la prise en compte des critères concernant l’impact environnemental du projet ainsi que l’intégration urbaine du projet et les coûts indirects supportés par la collectivité en matière d’infrastructures et de transport. Il prévoit que la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) se prononce également au regard de critères supplémentaires : l’effet du projet sur les flux de transport de marchandises et sur la congestion des axes routiers, son effet sur la préservation du tissu commercial des centres-villes alentours et ses conséquences en matière d’artificialisation des sols. Par ailleurs, l’amendement exclut ces entrepôts de l’interdiction de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale prévue à l’article 52. L'objectif étant "de règlementer leur implantation et non de procéder à un moratoire strict". Enfin, il renvoie au décret le soin de fixer, dans un entrepôt, la part de biens destinés au commerce en ligne au-dessus de laquelle un entrepôt est considéré comme "principalement" destiné à ce canal de vente.
La ministre du Logement a indiqué que "le gouvernement continue à travailler sur la place du e-commerce tant du point de vue environnemental que fiscal" estimant que la lutte contre l’artificialisation "n'est pas le bon outil pour réguler les entrepôts".
"La commission va dans le bon sens en imposant une autorisation pour les entrepôts de plus de 5.000 mètres carrés, mais elle ne va pas suffisamment loin", a regretté l'écologiste Daniel Salmon qui, avec ses collègues du PS et du CRCE a défendu en vain des mesures beaucoup plus drastiques d’interdiction. 

  • Inventaire des zones d'activité économique (article 53)

Cet article vise à imposer la réalisation, par les collectivités territoriales et au moins tous les six ans, d'un inventaire des zones d'activité économique de leur compétence. Le Sénat en a allégé les exigences en laissant aux intercommunalités à fiscalité propre gestionnaires des zones d’activité le soin de déterminer la manière de procéder à leur inventaire et d’évaluer les enjeux de requalification ou de mutation des zones (au terme d’un amendement UC). 

  • Définition de la notion d'usage en matière de sites et sols pollués (article 53 ter nouveau)

S’inspirant là encore de la proposition de loi issue des travaux de la commission d’enquête sur la pollution des sols, le Sénat a introduit une définition de la notion d"usage" en matière de sites et sols pollués, en clarifiant son articulation avec l"usage" au sens du code de la construction et de l’habitation et avec la "destination" au sens du code de l’urbanisme, et en instaurant une typologie précise des types d’usages (amendements identiques transpartisans écologistes, RDSE, LR, UC, communistes, socialistes, RDPI). 

  • Transmission à l’État d’un mémoire de réhabilitation des sites ICPE (article 53 quater nouveau)

Lorsqu'un nouveau maître d'ouvrage envisage un nouveau type d’usage pour les terrains ayant accueilli une ICPE, il est prévu de rendre obligatoire la transmission au préfet dans le département d’un mémoire de réhabilitation définissant les mesures permettant d’assurer la compatibilité entre l’usage futur envisagé et l’état projeté des sols. Le cas échéant, le préfet peut prescrire une modification des mesures de réhabilitation prévues ou des mesures complémentaires nécessaires pour l’usage envisagé. 

  • Suppression de l'étude de réversibilité (article 54)

Pas convaincu de la pertinence et de la plus-value de l’obligation d'étude du potentiel d'évolution de certains bâtiments avant leur construction et démolition, le Sénat a supprimé, contre l’avis du gouvernement, l’article 54 qui l’instaurait, au terme d’amendements identiques LR, communistes, UC et Indépendants. "L'étude de potentiel de réversibilité du bâtiment est déjà réalisée par les maîtres d'ouvrage professionnels. Cette nouvelle obligation générera de nouvelles dépenses, sans possibilité d'amortissement. Et l'étude risque d'être insuffisante pour constituer une aide à la décision", a notamment justifié Jérémy Bacchi (Bouche-du-Rhône-CRCE). 

Sur ce volet "artificialisation" seuls trois articles ont été adoptés "conformes" : l’article 52 bis A (intégration de l’artificialisation des sols parmi les informations contenues dans l'étude d'impact des projets soumis à évaluation environnementale), l’article 52 bis B (insertion de l'utilisation économe des sols parmi les intérêts protégés dans le cadre du régime des installations classées) et l’article 53 bis (définition de la friche). 

 

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