Déchets : un nouveau rapport parlementaire préconise de mieux contrôler les éco-organismes pour plus d'efficacité

Ces derniers mois, les critiques n'en finissent pas de pleuvoir sur les éco-organismes et l'efficacité des filières de responsabilité élargie des producteurs (REP). Après un rapport sénatorial proposant de les recentrer sur le principe pollueur-payeur pour remédier à une succession de crises, affectant notamment celles des déchets textiles et du bâtiment, des députés étaient allés en début d'année jusqu’à réclamer la création d'une commission d'enquête "spécifiquement consacrée à l'analyse du fonctionnement des éco-organismes". En cause, une gouvernance des éco-organismes défaillante, un pilotage de l'État manquant de consistance, des risques d'abus de position dominante de la part de certains éco-organismes, des résultats plus que décevants en matière de réemploi et des collectivités qui "continuent d'assurer la gestion de volumes significatifs de déchets relevant des filières REP", avec "des soutiens versés par les éco-organismes [qui] ne couvrent qu'une part marginale des coûts réels" induits, selon les trois députés de la commission du développement durable ayant travaillé sur le sujet début 2026. 

Une mission d'information de cette même commission, présidée par Véronique Riotton (EPR, Haute-Savoie) avec comme co-rapporteurs Stéphane Delautrette (SOC, Haute-Vienne) et Anne-Cécile Violland (Hor, Haute-Savoie) a finalement repris le flambeau. Créée le 4 février dernier, pour apporter un éclairage sur le financement, le fonctionnement, la gouvernance et l'efficacité des filières REP, elle a présenté les conclusions de ses travaux ce 3 novembre.

21 filières

Dans le sillage de la loi Agec de 2020, les filières REP visant à faire assumer aux producteurs la responsabilité des déchets issus des produits qu'ils mettent sur le marché ont poursuivi leur développement. On en compte aujourd'hui 21, dont 2 en cours de préfiguration, et 28 éco-organismes bénéficient d'un agrément. Mais à l'issue d'une cinquantaine d'auditions et tables-rondes complétés par des questionnaires écrits adressés à l'ensemble des acteurs entendus (administrations agences, éco-organismes, fédérations de producteurs, collectivités territoriales, opérateurs de gestion des déchets, acteurs du réemploi et de l'économie sociale et solidaire, associations de protection de l'environnement et de consommateurs), les rapporteurs font état d'un "premier bilan qui paraît pour le moins décevant". 

Objectifs environnementaux loin d'être atteints

Malgré la "progression soutenue" des éco-contributions acquittées par les entreprises - près de 2,8 milliards d’euros en 2024, qui pourraient atteindre entre 9 et 10 milliards d’euros en 2030, selon de récentes déclarations du ministre délégué chargé de la transition écologique -, les filières REP peinent à atteindre les objectifs environnementaux qui leur sont assignés. Ainsi, les modes de traitement des déchets ne sont pas priorisés. Le réemploi, pourtant placé au sommet de la hiérarchie des modes de traitement, demeure très marginal dans la plupart des filières tandis que le recyclage et la valorisation énergétique constituent a contrario les principaux modes de traitement pour plusieurs filières. Cette situation concerne par exemple celles des produits chimiques, des pneumatiques ou des bateaux, qui traitent des produits complexes et pour lesquelles les contraintes techniques limitent les possibilités de valorisation.

La prévention reste quant à elle le "parent pauvre" de l'économie circulaire, souligne le rapport : sur 17 filières examinées, 8 seulement déclarent des dépenses en ce sens, 7 une part nulle et 2 ne publient aucune donnée. Face à l'hétérogénéité des données disponibles, les rapporteurs commencent par plaider pour la création d'un indicateur annuel d'efficacité des filières REP permettant d'évaluer le rendement environnemental des éco-contributions.

Manque de transparence sur les flux financiers

Autre faille relevée par les députés : "l’opacité et la latitude d’action laissée aux éco-organismes dans la gestion des fonds qui leur sont confiés". Les rapporteurs estiment ainsi que la transparence des flux financiers qui transitent par les éco-organismes est "très insuffisante" et font plusieurs propositions destinées à élargir et à rendre plus effectives les obligations déclaratives des éco-organismes ainsi qu’à harmoniser et fiabiliser les données d’activité. Afin d’améliorer la traçabilité et la comparabilité des flux financiers, ils proposent aussi de mettre en place un modèle harmonisé de comptabilité analytique, dont l’examen annuel par filière, par un tiers indépendant, serait rendu obligatoire.

Le contrôle de l’utilisation des fonds est un "deuxième enjeu majeur de crédibilité du système", poursuivent les rapporteurs. "La gestion par les éco-organismes de leur trésorerie est régulièrement questionnée, alors que certains d’entre eux ont accumulé un niveau durablement élevé de réserves qui ne se justifie ni au regard de leurs dépenses ni des risques réellement encourus", relèvent-ils. Citant l'exemple du projet de cahier des charges de la filière textile, qui encadre les provisions pour charges futures dans une fourchette de trois à six mois, ils proposent d’instaurer, pour l’ensemble des filières REP, un plafond des provisions pour charges futures, assorti d’une obligation d’apurement des excédents.

Relation plus équilibrée avec les autres acteurs de l'économie circulaire

La relation contractuelle entre les éco-organismes, qui concentrent les ressources et définissent les barèmes, et les autres acteurs de l'économie circulaire mérite en outre d'être "rééquilibrée", jugent les rapporteurs. "Aujourd’hui, les soutiens versés par les éco-organismes aux collectivités ne couvrent pas les coûts réellement supportés par celles-ci au titre de l’exercice du service public de la gestion des déchets, ce qui pèse in fine sur le contribuable local", soulignent-ils. Dans la filière des emballages ménagers, la mission d'information propose de rétablir, selon une trajectoire pluriannuelle, le taux de prise en charge à 100%, comme le prévoit le droit européen, alors qu'actuellement, la couverture réelle des coûts demeure en deçà de 60%, notent-ils. Ils proposent en outre de "créer, par la prochaine loi de finances, le fonds dédié au traitement des dépôts sauvages annoncé par le Gouvernement dans le cadre de la refondation de la filière du bâtiment, en l’ouvrant à l’ensemble des filières REP, en abaissant les seuils de déclenchement aujourd’hui fixés par voie réglementaire et en garantissant la transparence de l’affectation des sommes versées aux collectivités". Autre proposition : "faire des outre-mer une priorité opposable des filières REP" en inscrivant dans chaque cahier des charges des obligations de déploiement outre-mer, assorties d’un calendrier, d’indicateurs de collecte par habitant et de sanctions effectives en cas de carence, en généralisant à l’ensemble des filières le mécanisme de majoration des soutiens déjà pratiqué dans la filière des emballages ménagers, et en calibrant les coefficients sur les surcoûts réellement constatés, sur la base d’une étude de coûts ultramarine actualisée conduite par l’Ademe. Cette dernière pourrait aussi se voir confier l’élaboration, en concertation avec les associations de collectivités de l’Hexagone et d’outre-mer et les éco‑organismes, d’une "méthodologie de référence partagée et opposable aux éco‑organismes pour la mesure du 'coût d’un service optimisé', en l’asseyant sur des données de coûts réels régulièrement actualisées – notamment les études de l’Ademe sur les coûts des flux en déchèterie – et non sur des références vieillies, afin d’objectiver le niveau des soutiens dus et de mettre fin aux contentieux récurrents sur la base du calcul."

Pour un régime de sanctions efficace

La performance des filières REP repose aussi sur un régime de sanctions efficace, estiment les rapporteurs. "Malgré une montée en puissance récente – plusieurs amendes ont été prononcées au premier semestre 2026 –, les sanctions visant les éco-organismes restent à ce jour trop rares et peu dissuasives, constatent-ils. Le Gouvernement reconnaît lui-même que celles-ci n’interviennent qu’à un horizon de 18 à 24 mois lorsqu’elles sanctionnent un défaut de performance." Les députés soutiennent donc les dispositions du récent projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne, dans la rédaction adoptée par le Sénat (lire notre article), qui porte le plafond de l’amende de 10 à 20% des charges annuelles nettes et l’astreinte journalière de 20.000 à 500.000 euros. En complément, ils proposent d’accélérer les sanctions par la mise en place d’un organe spécialisé, soit un service dédié au sein de la direction générale de la prévention des risques (DGPR), soit un régulateur ad hoc, inspiré de la Commission de régulation de l’énergie (CRE). 

"Les sanctions doivent aussi se faire plus fréquentes et plus dures à l’encontre des 'passagers clandestins' qui mettent en péril l’équilibre économique des REP et créent des distorsions de concurrence inacceptables", ajoutent-ils. "Leur renforcement doit cependant aller de pair avec une meilleure identification des producteurs qui s’exonèrent de leur obligation de contribution, ce à quoi pourrait contribuer l’élargissement de la visibilité de l’éco-contribution, aujourd’hui limitée à la seule filière des équipements électriques et électroniques depuis que l’obligation applicable à l’ameublement a cessé de produire ses effets au 1^er janvier 2026", précisent-ils.

Remédier à une situation de conflit d'intérêts

Autre problème de taille soulevé par les rapporteurs : le mode de gouvernance des éco-organismes par les producteurs place ces derniers dans une situation de conflit d’intérêts, les metteurs en marché étant incités à privilégier le niveau des éco-contributions au détriment de l’atteinte des objectifs environnementaux. La mission ne préconise toutefois pas de remettre en cause le principe de "pollueur-payeur" qui fonde le système de la REP, et de transférer la gouvernance des éco-organismes à un tiers.

Afin de créer un mécanisme d’incitation économique efficace au sein des filières REP, les rapporteurs invitent plutôt à "passer d’un pilotage par les moyens, qui prescrit à l’éco-organisme comment dépenser, à un pilotage par les résultats, qui lui assigne une performance et lui laisse le choix des voies". Pour "donner corps à ce changement de paradigme, un suivi annuel et contradictoire de l’exécution des agréments doit être mis en place afin de corriger les écarts à la cible avant qu’ils ne deviennent des manquements, ce qui rendrait du même coup la sanction plus rare mais plus crédible", précisent-ils. Selon eux, le suivi peut se faire de façon plus fine en ouvrant à l’Ademe un statut d’observateur au sein des instances de décision des éco-organismes. Ils appellent également le gouvernement à renforcer les moyens humains des administrations de contrôle – seuls 57 équivalents temps plein (ETP) sont recensés aujourd'hui -, "en particulier les capacités d'expertise de l'Etat afin de mieux apprécier et contrôler la soutenabilité des trajectoires financières des éco-organismes".

Réguler la concurrence

Les députés souhaitent aussi aller vers "un renforcement de la régulation concurrentielle". "La mise en place des filières REP s’est traduite par l’introduction, par décision publique, de mécanismes de marché à des fins d’intérêt général", rappellent-ils. Mais sur les 21 filières REP, dix ne comptent en fin de compte qu’un seul éco-organisme agréé et neuf sont ouvertes à la concurrence, tandis que deux demeurent sans éco-organisme. 

"Si la concurrence entre éco-organismes est présentée comme une garantie d’efficience économique, les retours d’expérience, en particulier celui du déploiement de la filière REP des produits et matériaux de construction du bâtiment (PMCB), mettent en évidence les risques de sous-financement des filières, de complexification de leur fonctionnement et d’affaiblissement de leur performance environnementale", pointent-ils. Selon eux, "si le modèle monopolistique ne garantit pas, à lui seul, la performance, les coûts de la pluralité d’éco-organismes sont, eux, avérés". Dès lors, ils estiment qu’"il convient de tendre vers un éco-organisme unique par filière, en déplaçant la concurrence en amont". "Cette concurrence ne s’exercerait plus sur le marché de l’adhésion, par une surenchère à la baisse des barèmes, mais à l’occasion de la procédure d’agrément redéfinie sur le modèle d’un appel d’offres, à l’issue de laquelle un seul candidat serait retenu pour la durée de l’agrément", préconisent-ils.

Gouvernance : "affermir" la place des collectivités territoriales

La mission appelle en outre à "affermir" la place des collectivités territoriales "à chaque étage de la gouvernance". Elle propose, au sein des comités des parties prenantes (CPP), de soumettre à l’avis conforme des collectivités les barèmes de soutien et les contrats-types qui les concernent, l’autorité administrative tranchant en cas de désaccord persistant avec les producteurs. Elle recommande également d’accorder aux collectivités territoriales un statut d’observateur comparable à celui proposé pour l’Ademe au sein des conseils d’administration des éco-organismes.

Exploiter le potentiel de l'éco-modulation et des autres instruments financiers des filières REP

Les rapporteurs appellent enfin les filières REP à s'inscrire "dans une politique de souveraineté industrielle", en exploitant d'abord le potentiel de leurs instruments financiers. Parmi ceux-ci, l’éco-modulation, qui consiste à moduler l’éco-contribution selon des critères de performance environnementale, est à leurs yeux "un levier puissant pour inciter à l’éco-conception des produits et au changement des modes de consommation". Mais son déploiement reste trop inégal et son ampleur trop limitée pour peser sur les décisions de mises en marché, dès lors qu’elle s’applique à des contributions qui n’atteignent souvent que quelques centimes par produit, note la mission. 

Selon le rapport "l’éco-modulation doit devenir plus effective, notamment en étendant le relèvement à 50% du plafond de modulation au-delà de la seule filière textile". Les députés appellent, à cet égard, à la "vigilance sur la suppression des éco-contributions négatives adoptée par le Sénat, qui ne doit pas conduire à priver cet outil de l’amplitude qui fait sa force".

Mais si l’éco-modulation agit sur le producteur, elle est sans prise sur l’éco-organisme, économiquement indifférent aux tonnes qu’il ne collecte pas, relèvent-ils. Pour créer une incitation économique à améliorer la collecte, ils invitent aussi à généraliser le mécanisme des "enveloppes à la performance" déjà mis en oeuvre dans la filière des emballages professionnels. Ce dispositif prévoit, lorsque les objectifs ne sont pas atteints, que l’éco-organisme consacre à des actions d’investissement un financement minimal proportionnel à l’écart constaté. À défaut de dépense dans un délai de deux à trois ans, les sommes correspondantes seraient prélevées par l’État et affectées à l’Ademe.

Par ailleurs, deux instruments créés par la loi "Agec", les fonds "réemploi et réutilisation" et "réparation" sont restés "en construction", constate le rapport. Il s’agit du. S’agissant du premier, il est prévu que les éco-organismes de six filières y consacrent au moins 5% des éco-contributions, mais ce plancher n’a pas été atteint dans trois d’entre elles sur plusieurs années. Les rapporteurs proposent donc de porter ce plancher à 10% et, surtout, "d’attacher des conséquences effectives à sa sous-exécution". Le fonds "réparation" souffre pour sa part d’un calibrage incertain et d’un reste à charge qui demeure dissuasif : le bonus moyen s’établit à 33 euros pour une facture de réparation de 145 euros. La mission propose d’en recentrer les soutiens sur les réparations qui ne se font pas et d’en simplifier l’accès. Pour les deux fonds, les sommes non dépensées doivent être prélevées et reversées au fonds "économie circulaire" de l’Ademe, préconise-t-elle.

Vision stratégique à construire

La mission invite également à "construire une vision stratégique de l'économie circulaire". Pour cela, les cahiers des charges des éco-organismes devraient intégrer des objectifs de structuration des filières de recyclage, de sécurisation des débouchés pour la matière recyclée et de réduction de la dépendance aux matières importées, avance-t-elle. 

Selon les députés, le premier enjeu est la structuration de filières industrielles de recyclage. "La crise que traverse la filière textile tient pour partie à l’effondrement des débouchés de la matière triée, dans un contexte de fermeture progressive à l’exportation des textiles et d’insuffisance des capacités nationales de recyclage pour se substituer à l’export, analysent-ils. De même, la performance française en matière de recyclage des plastiques – un quart seulement des déchets d’emballages plastiques est recyclé en France, ce qui la place à l’avant-dernière place des États membres de l’Union européenne – tient largement à un déficit de capacités industrielles." Ce retard a d'ailleurs un coût budgétaire direct puisque la France est devenue le premier contributeur européen à la "ressource propre plastique", avec 1,44 milliard d’euros versés au budget de l’Union en 2023 et environ 4,3 milliards cumulés entre 2022 et 2024. Pour les rapporteurs, les soutiens financiers des éco-organismes doivent à l’avenir s’inscrire dans une trajectoire pluriannuelle, afin d’offrir aux opérateurs la visibilité nécessaire à l’investissement dans l’outil industriel de recyclage.

Le second enjeu est la "sécurisation de débouchés industriels pour la matière recyclée et, simultanément, la réduction de la dépendance aux matières premières importées", soulignent les rapporteurs. L’Union européenne a commencé à définir des obligations réglementaires d’incorporation de matière recyclée, associées à une logique de préférence européenne. La mission d’information appelle à étendre ce dispositif à de nouvelles catégories de produits. "C’est à ce prix que l’économie circulaire pourra s’imposer comme un des piliers de la réindustrialisation du pays", estiment les députés. 

Ils proposent de tester cette approche stratégique et industrielle par une expérimentation autour de la constitution d’une REP par matière plutôt que par produit. Celle-ci serait circonscrite à une matière, le plastique, présent dans les produits d’au moins huit filières et dont la performance de recyclage est, parmi les matériaux d’emballage, la plus faible. Pour mener à bien cette expérimentation, des objectifs communs de collecte, de recyclage et d’incorporation seraient fixés à l’ensemble des producteurs concernés, quelle que soit leur filière de rattachement, et une coordination unique serait chargée de mutualiser les flux, les appels d’offres et les soutiens au tri et à la régénération. "L’idée d’une REP par matière présente des limites, ce qui justifie le choix d’une expérimentation, sur un périmètre et pour une durée limitée, plutôt qu’une refonte générale qui supposerait de rebâtir l’architecture des filières REP", justifient les rapporteurs.