Pour la Cour des comptes, la police de l'eau n’est pas étanche

"Le monde de l’eau, plus personne n’y comprend rien", tonnait naguère le président du Cercle français de l’eau, Thierry Burlot. Le rapport que la Cour des comptes vient de dresser sur la question spécifique de la police de l'eau ne le contredira pas.

Organisation et réglementation illisibles

Aux yeux de la rue Cambon, cette police souffre de nombreux maux qui, pour ne pas être propres à cette dernière, affectent singulièrement son efficacité. Les auteurs du rapport déplorent en premier lieu une organisation "peu lisible" – "rares sont ceux qui [en] ont une vision complète et exacte" –, faite d’une "multiplicité d'acteurs" (principalement les directions départementales des territoires et l’Office français de la biodiversité) et cloisonnée. Mais aussi une législation "foisonnante" et "instable", tout aussi impénétrable. Et la Cour de prendre l'exemple des quatre réglementations différentes qui peuvent s'appliquer à une même portion de cours d'eau, dont les incohérences sont "génératrices d'incompréhensions et d'inéquités", chez les agriculteurs, mais "également (au sein des) collectivités locales" (non sans rappeler le régime des haies). Et qui sont d'autant plus mal vécues que la finalité de ce droit – protection de la santé, de l'environnement et/ ou de la rentabilité économique – n'est par ailleurs "pas clairement perçue". Quand ce droit n'est tout simplement pas reconnu comme illégitime.

Des moyens limités et mal employés qui entraînent des contrôles restreints…

Une situation qui ne favorise guère le respect des normes, par ailleurs peu contrôlées du fait de "moyens limités". Lesquels sont d'autant plus insuffisants qu'ils sont parfois mal employés, avec notamment des services qui "ne partagent pas leurs outils". Le rapport pointe entre autres des "bases de données nombreuses, non-interopérables et ne recouvrant pas les mêmes champs" ou encore des "indicateurs non-harmonisés et inégalement pertinents".

Sur les 24 milliards d'euros qui seraient consacrés à la politique de l'eau dans son ensemble, la Cour évalue à 130 millions d'euros le budget annuel consacré à la police de l'eau. Une enveloppe qui finance pour l'essentiel les 1.560 équivalents temps plein affectés à cette mission (les charges de personnel représentant 90% du total). Des effectifs plutôt stables, mais toutefois "variables entre territoires et diversement suivis d’une DDT à l’autre", avec des "dynamiques hétérogènes". Mais aussi avec un taux de rotation qui "accentue la tension sur les effectifs".

Dans les faits, ces agents sont davantage occupés par les missions d'instruction que de contrôle, observe la Cour. Avec un double constat d'échec. D'un côté, "des collectivités locales de tailles variées qui soulignent l'importance de points réguliers avec les services instructeurs, en particulier la DDT", mais dont les associations jugent in fine l’instruction insatisfaisante car "génératrice de retards ou de blocages". De l'autre, une mobilisation accrue des agents "en amont sur des tâches relevant normalement des bureaux d'études" qui se fait au détriment de contrôles, lesquels se caractérisent "par leur rareté". Ils se feraient en outre fort souples, la Cour prenant exemple de ceux relatifs à la "conditionnalité" de la politique agricole commune, souvent décriés alors qu'ils se limiteraient "en réalité à des points formels". Un phénomène expliqué notamment par des "contradictions fortes" entre politique environnementale et politique agricole, mais aussi par une articulation entre police de l’eau et police des installations classées "imparfaite". Un constat d'autant plus cruel que "du côté des publics concernés par les contrôles, le sentiment d'une trop grande brutalité ressort". Un jeu perdant-perdant, en somme.

… et globalement sans effets

Plus encore, lorsqu'ils existent, ces contrôles ne garantissent "en tout état de cause pas une protection effective de l'eau" du fait du caractère peu dissuasif des sanctions prononcées en cas d’infraction… quand elles le sont. La Cour observe ainsi des procédures judiciaires "peu nombreuses" et des suites administratives "quasi inexistantes" : en moyenne, hors Bretagne, "moins de 4 mises en demeure par an et par département pour 64 contrôles non conformes". "Loin de confirmer le ressenti, régulièrement évoqué, de sanctions automatiques et disproportionnées", est-il relevé. Et la Cour de rappeler qu’elle recommandait déjà en 2009 de renforcer le caractère répressif de la police de l’eau.

Préconisations

Pour remédier à la situation, la Cour préconise en premier lieu de parfaire la réglementation, notamment en confiant au Conseil d'État "une mission de clarification et de mise en cohérence" de la réglementation. Elle recommande également de définir une véritable politique de contrôle, par des instructions nationales. Dans le détail, elle suggère, entre autres mesures, et plutôt à rebours des dernières orientations, des contrôles sur place, "pour partie inopinés", de la conditionnalité PAC ou plus largement de renforcer le volume d’heures consacrées par les agents au contrôle, notamment via la rationalisation de leurs outils ou en actionnant "les leviers technologiques". S’agissant de la répression, avant d’envisager une plus forte judiciarisation, la Cour préconise "un recours plus régulier aux suites administratives prévues par les textes, dont l’éventail est large et varié", avec "une meilleure gradation de ces suites". Elle recommande dans le même temps de renforcer la prévention et la pédagogie auprès des agriculteurs.

Gageons que la publication de ce rapport en pleine discussion d’un projet de loi d’urgence agricole - fut-il "de compromis", selon Monique Barbut - où la question de l’eau se fait particulièrement prégnante ne manquera pas de susciter le débat. Voire de "cristalliser des oppositions" déjà bien tranchées à l’heure de l’élaboration des Sdage, phénomène d’ailleurs mis en lumière par la Cour des comptes elle-même.