Reconversion des friches industrielles : le vade-mecum de la chambre régionale des comptes Grand Est

La chambre régionale des comptes (CRC) Grand Est vient de publier un rapport sur la reconversion des friches industrielles qui retient l'attention à l'heure du zéro artificialisation nette (ZAN). Il propose en effet quelques conseils aux collectivités pour sortir au mieux d'un processus que la chambre qualifie, au terme de son enquête, "de complexe, onéreux et de longue haleine".

Deux phases critiques

"Deux phases […] concentrent les difficultés", selon elle. 

D'abord, le recensement des friches, "toujours pas stabilisé" – constat déjà dressé par la Cour des comptes –, et l'identification de leurs anciens propriétaires. La CRC déplore au passage que chacun développe son propre outil d'observation foncière, sans toujours partager ses données, et plaide pour un renforcement de la collaboration – un objectif notamment recherché par France Foncier +. Ce rapprochement semble d'autant plus indispensable que la CRC observe que la reconversion des friches s'inscrit plus largement dans "un cadre institutionnel complexe marqué par un enchevêtrement des compétences entre l'État, ses établissements publics, les collectivités et leurs groupements" qui constitue "souvent un facteur de fragilité des projets" pouvant conduire à "une dilution des responsabilités, notamment sur les phases amont".

Ensuite, la phase de dépollution, qui "concentre une part significative des difficultés techniques, financières et calendaires rencontrées par les maîtres d'ouvrage publics", et qui peut constituer "un frein important à la mobilisation des acteurs privés". Côté collectivités, la CRC relève que si l'intervention d'un établissement public foncier constitue "souvent un apport déterminant" face aux coûts de cette dépollution, elle ne dispense toutefois "jamais complètement les maîtres d'ouvrage publics d'un reste à charge souvent conséquent et pesant durablement sur leurs capacités financières".

Vertus de la mixité

Cette phase se fait d'autant plus critique que la CRC remarque "une préférence croissante pour des programmes mixtes associant logements, activités tertiaires, commerces, équipements publics et espaces verts", qui appelle "une dépollution plus poussée" qu'en vue d'une simple "réindustrialisation" (avec un coût pouvant être jusqu'à 2,5 fois supérieur). 

Une tendance qui s'explique par le besoin de logements ou de renaturation… mais aussi parce que les projets à "vocation strictement industrielle ou logistique rencontrent fréquemment des difficultés structurelles, tant en matière d'attractivité que d'équilibre économique". Et parce que les équipements publics, éducatifs ou culturels, à l'"intérêt social et symbolique fort" et de plus en plus intégrés dans ces opérations, "demeurent structurellement déficitaires sur un plan économique". Contrairement à l'implantation d'infrastructures d'énergies renouvelables qui, elles, bénéficient "d'une mise en œuvre rapide, de coûts de dépollution souvent moindres et de recettes foncières complémentaires pour les collectivités propriétaires", mais "ne sont pas nécessairement créat[rices] d'emplois".

Importance d'une stratégie d'ensemble

Cette mixité commande d'inscrire plus que jamais ces opérations "dans une stratégie d'aménagement globale", en cohérence "avec les autres visions stratégiques contenues dans les documents de planification des collectivités", relève la CRC. Mais aussi de tenir compte de l'environnement économique de la friche. Sans surprise, celles "en secteur attractif et 'tendu'" absorberont "bien mieux les surcoûts" alors que celles "en secteurs peu tendus rencontrent des difficultés", note-t-elle. Sur les 913 friches industrielles recensées en Grand Est par l'outil Cartofriches (soit 31% des friches de la métropole), la chambre observe que 105 "seulement" ont été reconverties et qu'un projet existe pour 457 autres, laissant 351 sans projet à ce stade. Ce qui peut se comprendre, alors que la CRC constate qu'une majorité des projets étudiés montre que l'opération reste déficitaire pour la collectivité maître d'ouvrage, en mettant en relief des dérives budgétaires "fréquentes", notamment du fait de "l'empilement d'avenants successifs sans révision globale du modèle économique initiale, et parfois même sans arbitrage politique". 

Élu référent et équipe projet dédiée

Pour limiter ces risques, la CRC plaide, d'une part, pour une approche "séquentielle" des projets et, d'autre part, pour "des révisions régulières, mais formalisées, dans des plans de financement", en accordant une "vigilance accrue dans la rédaction et l'exécution [des] contrats de concession". Un pilotage "proactif" idéalement assuré par un élu référent et une équipe projets dédiée" – alors que ces opérations mobilisent "plusieurs délégations et services" –, si possible renforcés par "une ou plusieurs assistances à maîtrise d'ouvrage".

Comme la Cour des comptes, la CRC estime enfin qu'aucun effet "déclencheur" du fonds Friches n'a pu être démontré et met en garde contre "les effets d'aubaine que ce dernier est susceptible de générer". La "subvention agit surtout comme un levier d'équilibrage financier, permettant de réduire le reste à charge pour la collectivité ou de soutenir la trésorerie d'un aménageur", précise-t-elle, tout en mettant par ailleurs en relief les "importants besoins de trésorerie" que mobilisent ces opérations.