Eau : augmentation des tarifs et recours à l'emprunt, deux voies nécessairement cumulatives pour les collectivités

"La gestion de l'eau, un long fleuve pas si tranquille pour les collectivités". C'est le titre que le groupe Sfil et la Banque postale ont retenu pour l'étude qu'ils viennent de consacrer aux "défis énormes" – dixit Olivier Grimberg, directeur secteur public local de Sfil – que devront relever les collectivités dans les domaines de l'eau et de l'assainissement d'ici 2040. Les auteurs en recensent quatre principaux, désormais bien connus : la pérennisation d'infrastructures vieillissantes mises à mal par un sous-investissement chronique (tenant compte des six dernières années, l'étude estime l'effort annuel supplémentaire nécessaire pour maintenir leur valeur patrimoniale à 2,1 milliards d'euros pour l'eau potable, 1,4 milliard d'euros pour l'assainissement et 300 millions d'euros pour le pluvial) ; leur mise en conformité avec les normes de plus en plus exigeantes de la directive "Eaux urbaines résiduaires" révisée (Deru 2) ; le traitement des pollutions émergentes (également récemment renforcé par la législation européenne) et l'adaptation au changement climatique, qui "dérègle profondément les cycles de l'eau".

Des dépenses au minimum multipliées par 1,5 d'ici 2040

Dans un scenario "tendanciel" intégrant les dispositions de la Deru 2 – et tenant donc compte de la mise en place de la REP prévue pour financer 80% du traitement des micropolluants, fortement contestée –, les auteurs de l'étude estiment que les collectivités verraient les dépenses de leurs services d'eau potable et d'assainissement (15,4 milliards d'euros en 2024) augmenter de 50% d'ici 2040. Elles augmenteraient même de 89% dans le cas où les collectivités feraient en sus le choix de renouveler leurs infrastructures (scenario "renouvellement"), et de 97% dans l'hypothèse où elles y ajouteraient les investissements nécessaires au traitement des pollutions émergentes (scenario "dépollution").

Plusieurs leviers disponibles, pas tous actionnables

Pour y faire face, l'étude met en lumière les quatre leviers disponibles – le tarifs, l'emprunt, les subventions, principalement des agences de l'eau, et la fiscalité, via la taxe Gemapi – pour ne retenir surtout que les deux premiers. Les subventions, "de plus en plus incertaines", ne sont pas à la main des collectivités – et même trop fortement conditionnées, selon le Sénat – et la taxe Gemapi montre ses limites. Si son potentiel est important – l'augmenter jusqu'au plafond légal de 40 euros par habitant dans toutes les intercommunalités permettrait d'obtenir théoriquement un produit additionnel de 2,3 milliards d'euros par an –, une telle hausse est jugée "difficilement soutenable dans certaines communes". Plus encore, "les territoires aux capacités fiscales les plus importantes ne sont pas forcément ceux qui font face aux enjeux de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations les plus importants", les auteurs observant toutefois "qu'une certaine forme de péréquation est imaginable".

Augmenter les tarifs ou emprunter, il ne faut pas choisir

Et d'en conclure que "quel que soit l'arbitrage retenu, la réalisation des investissements supplémentaires, y compris dans le scenario tendanciel, nécessitera une mobilisation à la fois du levier endettement et du levier tarifs" – déjà actionné. Restera aux élus à arbitrer plus ou moins en faveur de l'un ou de l'autre.

Dans le scenario tendanciel, ils préviennent que "seule une hausse des tarifs bien supérieure à l'inflation (+3,4% par an en moyenne pour l'eau potable, +2,8% par an pour l'assainissement)" permettrait de maintenir les délais de désendettement actuels (3 ans pour l'eau potable, un peu plus de 5 ans pour l'assainissement). À l'inverse, "une augmentation des tarifs qui ne ferait que suivre l'inflation impliquerait d'au moins doubler le délai de désendettement". Ce qui, estiment-ils, serait économiquement envisageable pour les services d'eau potable, mais "pourrait rendre à terme délicat le financement des services d'assainissement". 

À délai de désendettement constant, l'effort supplémentaire serait de l'ordre de deux à trois points de pourcentage sur les tarifs de l'eau potable et d'un peu plus d'un point sur ceux de l'assainissement dans le scenario renouvellement, et encore d'un demi-point supplémentaire pour les tarifs de l'eau et de quelques dixièmes pour ceux de l'assainissement dans le scenario dépollution. 

"Des marges de manœuvre existent"…

Pour Luc Alain Vervisch, directeur des études et de recherche à la Banque postale, le défi est tout à fait relevable. Il relève notamment qu'"augmenter l’endettement n’est pas inenvisageable au regard de la durée de vie des actifs". L'étude décèle en outre "des marges de manœuvre financières en matière d'endettement relativement importantes" pour les collectivités. De même, Olivier Grimberg juge que "des marges de manœuvre existent" sur les tarifs, en rappelant que le tarif de l'eau – moins de 5 euros le m³ – représente moins de 1% du budget des ménages. "L'eau est un service public industriel et commercial qui doit être équilibré", rappelle Luc Alain Vervisch, en soulignant qu'il "n'existe pas de service public gratuit. La gratuité aboutit toujours à faire payer quelqu'un d'autre". 

… mais le champ est passablement miné

Reste que le champ de manœuvres est passablement miné. Côté tarifs, "question politiquement sensible", l'étude met notamment en avant le fait que "la baisse structurelle des consommations encouragées par les politiques de sobriété fragilise les modèles économiques" et invite à revoir la répartition entre la part fixe et la part variable. 

Côté emprunt, elle souligne que le raisonnement "au global" dissimule des situations contrastées, avec "plus de 1.600 budgets eau potable et/ou assainissement ayant un délai de désendettement supérieur au ratio prudentiel indicatif de 12 ans". Ou encore que "les infrastructures les moins aux normes ou les plus vétustes et les enjeux de pollution locale ne se trouvent par ailleurs pas forcément là où les capacités d'endettement sont les plus élevées et/ou là où le potentiel d'augmentation des tarifs est le plus grand".