Programmation pluriannuelle de l'énergie : les sénateurs approuvent globalement le contenu mais dénoncent la méthode et les manques

À défaut d'un vote sur la troisième programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE3) – et en dépit "de [s]es efforts et [s]a disponibilité pour trouver une voie de passage" avec la proposition de loi Grémillet, abandonnée en rase campagne –, le Sénat aura tout de même obtenu un "débat que le gouvernement ne voulait pas". Un débat "imposé par le président Gérard Larcher lors de la dernière conférence des présidents", a précisé Dominique Estrosi Sassone (LR) en ouverture de ce dernier, tenu ce 23 février*. 

Un processus d'adoption "non homologué"

Un succédané qui, pour autant, ne passe pas, les sénateurs déplorant sur tous les bancs "une situation flagrante de déni démocratique et de contournement des institutions de la République" dénoncée par Franck Montaugé (SER). Et ce, alors que "la loi Énergie-Climat prévoit qu'une loi détermine tous les 5 ans les objectifs et fixe les priorités d'action de la politique énergétique nationale que doit décliner la PPE qui en découle", rappelle Dominique Estrosi Sassone. "Il est tout de même curieux de voter une loi en tant que député et de refuser de la respecter une fois devenu ministre", a-t-elle lancé à l'attention de Roland Lescure, en rappelant à ce dernier qu'il présidait la commission des affaires économiques de l'Assemblée lors du vote du texte. "Si vous parlez haut et fort de reconquérir notre souveraineté énergétique, vous foulez au pied en même temps la première des souverainetés, celle du Parlement", a pour sa part dénoncé Fabien Gay (CRCE-K).

Minoritaire

"Plus qu'une erreur, une faute", a dénoncé Dominique Estrosi Sassone, le Premier ministre prenant ainsi "le risque de multiples recours contre un décret fragilisé par l'absence de loi". Deux motions de censure, l'une émanant du RN, l'autre de LFI étaient aussi examinées ce 25 février après-midi à l'Assemblée nationale.

Outre la "fragilité juridique", Daniel Grémillet (LR) a pointé la "fragilité démocratique" de la voie retenue : "Après les élections de 2027, le futur exécutif se sentira parfaitement libre de revoir [cette] copie, car personne ne l'aura votée." D'autant que le texte prévoit une "clause de revoyure" l'an prochain. "Cette PPE reste provisoire et pourrait être remise en cause dès l'élection présidentielle", appuie Patrick Chauvet (UC), pour qui "l'accalmie" obtenue avec la publication de la PPE, mettant fin à un "interminable feuilleton", "ne doit pas masquer la fragilité du décret". 

Sur le fond, "entre gris clair et gris foncé"

Sur le fond, une certaine unanimité semble se dégager sur ce que contient le texte. À l'exception des écologistes – Yannick Jadot (GEST) dénonçant "un pari impossible, celui d'une relance tous azimuts du nucléaire" et le "quoi qu'il en coûte" en faveur de cette filière –, tous les camps saluent peu ou prou "un texte équilibré " qui "marche sur deux jambes", mettant fin à une "opposition stérile et dogmatique entre le nucléaire et les énergies renouvelables", dixit François Patriat (RDPI).

"Les points d'accord sont plus nombreux que les points de désaccord", a convenu Daniel Grémillet, relevant que les objectifs définis dans sa proposition de loi "déposée il y a bientôt deux ans sont similaires [à ceux] définis par la PPE". D'où son "incompréhension" que le gouvernement n'ait pas permis à "l'initiative parlementaire d'aller jusqu'à son terme" – contrairement à "l'engagement" pris par le gouvernement [Bayrou], ajoute Jean-François Longeot (UC). 

Globalement, les sénateurs semblent plutôt inciter le gouvernement à appuyer sur l'accélérateur sur le nucléaire. "Le premier EPR2 est déjà décalé à 2038 au lieu de 2035", observe Patrick Chauvet, en invitant à "une mobilisation générale de l'ensemble de la filière nucléaire". Non sans mettre en cause au passage la "responsabilité immense" d'EDF dans la conduite de ces chantiers : "Son efficience doit être interrogée, sa capacité à tenir les délais et les coûts doit être au rendez-vous demain plus qu'hier", précise-t-il. 

Pour les renouvelables, d'aucuns plaident plutôt pour la pédale de frein alors que "la demande aujourd'hui n'augmente pas au même rythme que les capacités installées […]. Si la direction [de la PPE] est meilleure, les ajustements demeurent dérisoires", estime ainsi Marc Laménie (Les Indépendants), pour qui "leur développement doit être économiquement soutenable", "ne pas peser davantage sur nos finances publiques" et "ne doit pas déstabiliser le marché". "Nous devrons rester particulièrement vigilants sur les appels d'offres à venir. Ne pressons pas le pas", préconise-t-il. 

Pour François Patriat néanmoins, le choix retenu de privilégier la "remotorisation" pour l'éolien terrestre ne doit pas conduire "à arrêter les parcs en travaux, en route ou en expérimentation". De même, Michel Masset (RDSE) alerte sur le risque que cette "inflexion" sur le photovoltaïque et l'éolien terrestre fait peser sur un "monde économique qui s'était massivement mobilisé dans le territoire pour répondre aux objectifs des programmations précédentes". Ce dernier relève toutefois que "les schémas régionaux de raccordement aux réseaux des EnR n'ont pas anticipé leur montée en puissance dans de nombreux départements", en soulignant avoir récemment déposé une proposition de loi "pour permettre à la puissance publique de prioriser certains dossiers en vertu de leur maturité, de leur acceptabilité et de leur pertinence territoriale", plutôt qu'en vertu de "la règle du premier arrivé, premier servi". Pour Roland Lescure, s'il "faut travailler sur la priorisation", "il faut voir si une disposition législative est la meilleure manière de le faire". Et d'ajouter qu'on "peut désormais avoir un choix du préfet qui permet de prioriser les branchements en fonction justement de la priorité économique et financière, et pas seulement du premier arrivé, premier servi".

Des coûts sous-estimés… 

Plus que le contenu de la PPE, ce sont les "manques" de cette dernière qui semble surtout déplorés. Ainsi Patrick Chauvet (UC) regrette "l'absence de raisonnement en coûts complets du système électrique [dans la PPE] […] alors qu'il s'agit là d'un impératif". Il invite le gouvernement à "intégrer les investissements dans les réseaux, et notamment les coûts de raccordement trop souvent oubliés et sans lesquels les débats sont tronqués", alors qu'ils sont en outre "en partie payés par les ménages". De même plaide-t-il pour "prendre en compte le coût de la modulation qui conduit facialement à augmenter les coûts complets du parc nucléaire français pour en réalité permettre l'intégration croissante des énergies renouvelables intermittentes". Des préconisations également adressées presque mot pour mot par Franck Montaugé. "Le coût des énergies intermittentes, pour le contribuable sur sa feuille d'impôt et pour le coût pour le consommateur sur ses factures d'énergie, soulève des questions tant en termes budgétaires que de pouvoir d'achat", ajoute Daniel Grémillet, non sans relever que la logique de limiter ses incidences sur les finances publiques "a visiblement prévalu dans la définition de la trajectoire de développement de l'énergie éolienne".

Pour sa part, Yannick Jadot regrette que la PPE ne prévoie "aucun objectif en matière de stockage d'électricité", alors qu'il relève par ailleurs qu'en "2024, dans le monde, 93% des nouvelles capacités de production électrique installées sont des énergies renouvelables".

… prochainement pris en compte ?

"Sur les réseaux, on a un défi majeur d'investissement, PPE ou pas", défend Roland Lescure, en évoquant toutefois en creux un doublement de la facture : "On a parlé de 100 milliards d'euros pour Enedis, 100 milliards d'euros pour RTE. Si on n'avait pas la PPE, il y aurait au moins la moitié qui devrait être faite de toute façon", a-t-il de nouveau plaidé. 

Sur la modulation, le ministre a de même convenu qu'"il va falloir qu'on continue de travailler dessus, avec des études techniques et scientifiques. Qu'on fasse du renouvelable en France ou pas, de toute façon on doit le faire parce qu'avec les installations de renouvelables, notamment de photovoltaïques, en Allemagne et en Espagne, étant interconnectés, on va devoir faire face à ce défi", observe-t-il. Et Roland Lescure de faire part de son souhait que "l'ensemble des acteurs puissent contribuer à cette modulation", évoquant "un amendement dans le cadre du projet de loi de finances décidant que dans le cadre de prix négatifs, les énergies renouvelables devraient, elles aussi, s'interrompre". 

Quant à l'impact des EnR sur les finances publiques, le ministre s'en remet au futur rapport Lévy-Thuot, tout en déclarant d'ores et déjà "souhaite[r] vraiment pouvoir intégrer les préconisations de ce rapport sur la tarification des énergies renouvelables".

Des financements qui font défaut

Autre absence déplorée par l'élu écologiste, le financement prévu pour le nouveau nucléaire. Pour une bonne raison, selon lui : "Ça coûte tellement cher que vous n'avez pas, en réalité, le financement." "Qu'il faille entretenir, sécuriser et parfois prolonger le parc existant est une évidence, mais le coût est déjà astronomique", souligne-t-il, en mettant par ailleurs en exergue l'explosion des factures des EPR et des EPR 2, "un projet industriel qui n'est même pas finalisé". "Le nucléaire nouveau exige des milliards d'euros publics, pas de promesses creuses", tonne pour sa part Fabien Gay, en posant également à son tour "la question des financements sur les réseaux, du transport à la distribution". 

"La fixation des objectifs et priorités gagnerait à être mise en regard des dépenses déjà réalisées ou engagées et des financements nécessaires à la programmation", observe plus largement Franck Montaugé, en s'interrogeant en particulier sur les moyens dont l'État entend se doter "pour sécuriser les approvisionnements des chaînes de valeur énergétique". Comme d'autres, il déplore de même l'insuffisante visibilité de "l'impact projeté" des politiques publiques relatives à la rénovation thermique des bâtiments, à la décarbonation des mobilités, à la transition écologique des activités industrielles… "qui doivent être menées avec constance, c'est loin d'être le cas" et s'interroge sur la capacité financière de l'État à soutenir ces programmes dans la durée". 

Enfin, relevons que le plan d'électrification annoncé par le gouvernement n'a guère convaincu. Là encore, la méthode est dénoncée : "Il était plus judicieux de concerter en amont de la promulgation de la PPE que de prévenir la veille, tout en cherchant maladroitement à obtenir le soutien parlementaire par la promesse de groupes de travail", déclare Patrick Chauvet. Et de prévenir : "Nul besoin de groupe de travail pour comprendre que cette électrification des usages ne restera qu'un vœu pieux tant que l'électricité restera fiscalement moins attractive que le gaz." "Oui, la convergence des accises est une bonne manière de donner un signal-prix important vers l'électrification. C'est aussi une hausse importante des factures du gaz qui créera sans doute des défis à certains de nos concitoyens", lui a répondu le ministre.

* L'Assemblée nationale a opté pour une audition commune du ministre par les commissions des affaires économiques, des finances et du développement durable, qui se tiendra ce 25 mars.