Johanna Rolland : "Nos habitants vivent déjà dans une République des interdépendances"

Localtis - Depuis près de vingt ans, Nantes Métropole revendique une politique d’"alliance des territoires". Quel a été le chemin parcouru ?

Johanna Rolland - La vie quotidienne de nos concitoyens ne s’arrête pas aux frontières de nos collectivités. Ils travaillent ici, habitent ailleurs, se déplacent pour étudier, se soigner, voir leur famille, pratiquer une activité culturelle ou sportive : il faut bien organiser tout cela. 
La coopération Nantes–Saint-Nazaire s’est progressivement organisée autour du Scot, puis avec la création du pôle métropolitain en 2012, qui réunit aujourd’hui cinq intercommunalités, 61 communes et près de 950 000 habitants. Avec le Pays de Retz, nous avons choisi un autre outil, le contrat de réciprocité, signé en 2019.
C’est en effet une conviction très ancienne à Nantes. Ce qui a peut-être changé ces dernières années, c’est son ampleur : si nous sommes élus sur un territoire, une partie croissante de notre responsabilité consiste à répondre ensemble à des défis – mobilités, logement, alimentation, eau, énergie, climat – qui, eux non plus, ne connaissent pas nos limites administratives. 
C’est pour moi un enjeu essentiel de cohésion et d’aménagement du territoire, que j’ai porté à France urbaine comme présidente entre 2020 et 2026, et que je continue aujourd’hui de défendre comme vice-présidente chargée des coopérations territoriales et des politiques contractuelles. Au fond, l’alliance des territoires part de là : nos habitants vivent déjà à plusieurs échelles.

Si on voit bien ce que les territoires périphériques peuvent apporter à la métropole – foncier, main-d’œuvre, alimentation, logements –, en retour, qu’obtiennent-ils concrètement ?

Je ne parle pas de territoires "périphériques". Je récuse ce terme parce qu’il génère ce qu’il prétend combattre : l’idée d’un essentialisme urbain, d’un essentialisme périurbain, d’un essentialisme rural qui ne sont jamais définis et qui seraient irréconciliables. Les fractures françaises, terme en vogue, ne se résument pas à une opposition entre métropoles et ruralités. Il existe des territoires ruraux extrêmement dynamiques et des quartiers urbains profondément fragiles : les travaux du géographe Arnaud Brennetot, qui interviendra lors des 10 ans de France urbaine, le montrent bien.
Il faut aussi sortir du modèle de la métropole qui irrigue et ruisselle car les interdépendances fonctionnent par définition dans les deux sens. Les territoires voisins contribuent à notre alimentation, à nos ressources et à notre activité économique ; la métropole concentre une partie des emplois, de l’enseignement supérieur, de l’offre hospitalière ou culturelle.
Il ne s’agit pas de dire : "Vous fournissez le foncier ou l’alimentation, nous fournissons les emplois et les services." Nous sommes face à un même territoire vécu, avec des intérêts communs, complémentaires et réciproques.
Avec le Pays de Retz, nous travaillons ainsi sur l’alimentation, les mobilités, le tourisme et le développement économique. Le projet d’abattoir de proximité, soutenu par treize intercommunalités et 147 fermes, est très parlant : il permettrait de maintenir une filière d’élevage et des circuits courts, tout en répondant aux besoins d’approvisionnement des bassins de consommation. 
La bonne question n’est donc pas : "qui apporte quoi à qui ?”, mais : "que pouvons-nous faire ensemble que nous ne pourrions pas faire seuls ?”

Le pôle métropolitain Nantes–Saint-Nazaire créé en 2012 a-t-il atteint son rythme de croisière ? Quelles ont été ses réalisations marquantes ?

Il a énormément structuré notre manière de travailler ensemble. Ce n’est pas une collectivité supplémentaire : c’est un espace de dialogue, de planification et d’expérimentation entre cinq intercommunalités. Il nous a permis de construire progressivement une culture commune de l’aménagement à l’échelle de l’estuaire.
Le Scot permet de penser ensemble l’habitat, l’économie, les mobilités, le foncier et la transition écologique. Mais le pôle est aussi un lieu d’expérimentation : sur les lignes de covoiturage, l’intensification des zones d’activités, l’énergie ou les nouvelles manières d’habiter.
Le contrat de réciprocité avec le Pays de Retz porte d’autres coopérations. C’est précisément l’idée de l’alliance : ne pas chercher l’institution parfaite, mais le bon outil et la bonne échelle pour chaque projet.

Derrière la coopération, il y a aussi la question de la redistribution financière. Comment fonctionne votre pacte de solidarité financière ?

Il faut distinguer deux sujets. L’alliance des territoires concerne notamment les coopérations avec nos voisins ; notre pacte financier organise la solidarité entre les 24 communes de Nantes Métropole.
Nous avons fait le choix d’une métropole fortement redistributive. En 2026, le pacte métropolitain de solidarité représente 124,4 millions d’euros redistribués aux communes. Cela passe notamment par la dotation de solidarité communautaire, les attributions de compensation et des fonds de concours permettant de financer des équipements et des services.
Une solidarité territoriale qui ne se traduirait jamais financièrement resterait un principe abstrait. Elle doit aussi donner à toutes les communes les moyens de répondre aux besoins de leurs habitants.

Seriez-vous favorable à un véritable pouvoir de codécision sur les grandes orientations, que ce soit le foncier – à l’heure du ZAN –, le développement économique ou les mobilités ?

Oui. C’est le sens de la décentralisation que nous défendons à France urbaine. Mais codécider ne signifie surtout pas placer les territoires voisins sous une forme de la tutelle des métropoles. Cela signifie reconnaître qu’il existe des sujets sur lesquels personne ne peut décider efficacement seul. Un trajet domicile-travail ne s’arrête pas à la limite d’un EPCI. À Grenoble, le Smmag organise ainsi les mobilités à l’échelle de 123 communes et près de 650.000 habitants, avec notamment un réseau commun de transports. Le même raisonnement vaut pour le foncier économique, le ZAN, l’eau, l’énergie ou l’alimentation.
Cette logique vaut aussi pour nos relations avec les régions. Nous avons besoin d’elles, comme elles ont besoin des grandes villes et métropoles. Sur le développement économique, les mobilités, les filières industrielles et agricoles, l’alimentation ou la transition énergétique, nous devons travailler davantage ensemble. Les compétences de chacun doivent être respectées, mais elles ne peuvent pas devenir des frontières étanches.
Nous défendons donc un partenariat exigeant, sans tutelle dans un sens comme dans l’autre. C’est ce que nous appelons une République des interdépendances : chacun exerce ses responsabilités, mais nous codécidons lorsque la réalité des territoires l’impose.

Pourquoi la greffe des contrats de réciprocité lancés par Manuel Valls en 2016 n’a-t-elle pas pris ? Faudrait-il les relancer ? Avec quelles améliorations ?

D’abord, je ne voudrais pas que l’on réduise l’alliance des territoires à cet outil. L’alliance des territoires est une éthique de la coopération, pas un dispositif juridique.
Les formes sont multiples. À Toulouse, sept contrats de réciprocité ont été signés avec des territoires partenaires et les coopérations concernent une vingtaine d’intercommunalités rurales, autour de l’économie, de l’alimentation, de l’agriculture, du tourisme ou de la culture. À Caen, le pôle métropolitain porte le Scot, le PCAET, le projet alimentaire territorial ou encore des programmes européens. Ailleurs, ce seront un PETR, une entente, un syndicat de mobilité, une agence de développement économique ou un groupement de commandes. L’outil doit s’adapter au projet, pas l’inverse.
Ensuite, il faut d’abord distinguer les contrats de réciprocité lancés à partir de 2015 et les contrats de coopération métropolitaine qui ont ensuite été intégrés au Pacte État-métropoles de 2016.
Je ne dirais donc pas que les contrats de réciprocité ont échoué. Ce qui ne fonctionne pas, c’est lorsque l’État crée un cadre, lui donne un nom, mais n’apporte ni moyens, ni visibilité, ni engagement dans la durée. À l’inverse, Rennes Métropole et quinze intercommunalités ont construit une feuille de route commune de quinze actions, sur l’économie, le tourisme durable, les mobilités et les transitions, adossée au CPER et financée par l’État et la région.
Ce que nous attendons aujourd’hui, c’est donc une contractualisation simple, lisible et engageante. Sortir de la succession des appels à projets, donner de la visibilité sur plusieurs années et avoir des engagements clairs de l’État et de ses opérateurs. C’est le sens des CITÉS [contrats intégrés de transition écologique et solidaire] que nous défendons à France urbaine et de la contractualisation pluriannuelle envisagée dans le projet de réforme de l’État local. Et cette planification doit avoir une véritable dimension interterritoriale : une partie des investissements doit pouvoir financer des projets construits en commun par plusieurs territoires, sur les mobilités, l’eau, l’alimentation, l’énergie ou la transition écologique. Il faut financer les projets de chacun, mais aussi ce qui les relie.
Ce n’est d’ailleurs pas une idée nouvelle. C’était déjà l’esprit du pacte État-métropoles de 2016 : chaque pacte métropolitain d’innovation comportait un volet consacré au projet d’innovation métropolitain et un volet de coopération métropolitaine avec les territoires voisins. C’est cette logique qu’il faut retrouver en l’adaptant : une programmation pluriannuelle, des engagements réciproques et une part clairement consacrée aux investissements interterritoriaux.

Alors qu’on parle d’une stratégie nationale d’aménagement du territoire, quelles suggestions feriez-vous pour mieux associer les métropoles et leur périphérie ?

D’abord, cessons précisément de penser l’aménagement du territoire comme un face-à-face. Une stratégie nationale ne peut pas consister à dessiner depuis Paris une carte des territoires gagnants et des territoires perdants.
À tous les étages, les décisions doivent être construites avec les territoires. C’est la spécificité du discours que nous portons à France urbaine. Les exemples montrent que cela fonctionne. À Brest, la coopération territoriale a contribué au maintien et au renforcement de l’offre de soins à Carhaix. À Rennes, on coopère sur la méthanisation, le bois-énergie, le chanvre ou l’eau. À Dunkerque, le risque d’inondation oblige à raisonner à l’échelle du bassin versant, du littoral et jusque dans la coopération avec les voisins belges et néerlandais. C’est cette philosophie que doit porter une stratégie nationale d’aménagement du territoire : un État stratège mais pas un État qui décide seul. Parce qu’au fond, nos habitants vivent déjà dans une République des interdépendances. À l’action publique de s’organiser en conséquence.