Territorialisation de la transition écologique : des collectivités sommées d'agir mais empêchées, dénonce un rapport parlementaire

Absence de stratégie cohérente et stable, multiplication des agences qui "fragmente le pilotage et complique l'alignement des acteurs", "micro-management" d'un État qui par ailleurs "ne parle pas d'une seule voix", priorité donnée aux procédures, enchevêtrement des compétences, des financements et des schémas qui "brouille la responsabilité politique", nourri par un millefeuille territorial coûteux, illisible et bloquant, instabilité et inflation des normes créant des injonctions contradictoires, ingénierie à la fois rare et foisonnante… C'est peu de dire que le rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale "sur la territorialisation et le portage des politiques publiques en termes d’aménagement du territoire et de transition énergétique et écologique", présenté ce 18 février devant la commission du développement durable, se fait peu amène. Quand bien même aucun des maux qu'il met en exergue ne surprendra réellement, tant ces derniers sont régulièrement dénoncés à longueur de colloques ou de rapports.

Un cap clair et partagé, une exécution confuse et procédurale

Ses auteurs, les députés Constance de Pélichy (Loiret, Liot) et Vincent Thiébaut (Bas-Rhin, Horizons), ne voient toutefois pas tout en noir. Ils considèrent ainsi qu'en amont, "la dynamique de planification écologique s'est structurée". D'une part avec la montée en puissance du secrétariat général à la planification écologique (SGPE), qu'ils préconisent de "consolider" pour en faire un "commando administratif de la planification écologique des territoires" et le "chef du pôle 'vert' du Premier ministre". D'autre part avec la mise en place des COP régionales, qualifiées "d'outil prometteur" et qu'ils préconisent de consolider "comme un lieu capable d'arbitrer", en faisant en outre de leur "feuille de route le document-cadre unique de territorialisation, opposable aux exercices existants" et dont le respect conditionnerait les principaux financements de l'État et des opérateurs.

Ils déplorent en revanche, en aval, une "exécution entravée par une mobilisation souvent perçue comme uniquement procédurale", alors que "territorialiser la transition écologique ne peut plus être un simple exercice d’alignement documentaire, consistant à empiler des schémas et à vérifier des compatibilités normatives". 

Et de déplorer in fine "un paradoxe : jamais le cap n'a été aussi clairement fixé ni aussi largement partagé par les élus locaux, et pourtant l'action demeure trop souvent enrayée au moment de passer des trajectoires nationales aux projets effectivement réalisés dans les territoires".

Remèdes en vogue 

Pour y remédier, les députés dressent un certain nombre de recommandations dont beaucoup sont, là encore, en vogue. 

Ainsi de la volonté affichée de repositionner le préfet de département au cœur du dispositif, comme "garant de la cohérence d'ensemble", qui n'est pas sans faire écho à l'ambition affichée par François Bayrou quand il était Premier ministre ou par le projet de texte sur la décentralisation et la déconcentration de son successeur. Un projet de loi également en ligne avec le plaidoyer des deux députés pour "déplacer le centre de gravité" vers les collectivités, notamment via un "nouvel acte de décentralisation qui clarifie autant que possible les pouvoirs respectifs des différents niveaux en matière de transition écologique et organise un cadre facilitant les délégations et la différenciation des compétences".

Ainsi également des propositions visant à mettre fin aux appels à projets lancés par les agences de l'État, préconisé par la sénatrice Christine Lavarde, à déléguer aux préfets de région et de département la sélection des dossiers déposés dans le cadre d'appels d'offres nationaux ou à augmenter les crédits "à la main des préfets". Lesquels recevraient une dotation unique d'investissement (regroupant dotations d'investissement et fonds vert) à l'usage "flexible" – soit l'ambition initiale du fonds vert, rapidement dévoyée – et dont la moitié des fonds pourraient en outre être engagés sur la durée du mandat municipal, via "un avenant annuel aux CRTE [contrats de réussite pour la transition écologique]" – une formalité qui pourrait heurter. Des préfets dont les services seraient en outre incités à se faire davantage accompagnateurs que censeurs, en facilitant l'utilisation des rescrits, en constituant une équipe mobile pour favoriser l'émergence de projets dans les territoires les moins dotés en ingénierie ou plus largement en accompagnant les collectivités afin qu'elles fassent davantage usage du dispositif de différenciation de la loi 3DS.

Ainsi encore de la préconisation "d'alléger la complexité normative", que ce soit via la mise en œuvre des mesures préconisées par le rapport Ravignon ou de mesures plus spécifiques, parmi lesquelles le "recentrage des documents d'urbanisme sur leur fonction première d’expression d’un projet territorial clair, hiérarchisé, opposable sur l’essentiel, et actualisable dans des délais compatibles avec un mandat" – sujet que le gouvernement a mis à l'étude. 

Ou de celle visant l'instauration "d'une seule instance" de décision/coordination État-collectivités dédiée aux subventions d’investissement et à l’ingénierie, en supprimant toutes celles "qui ne débouchent pas sur des arbitrages". Avec, dans la droite ligne, des CRTE "refondus en contrats de mandature" qui constitueraient "l'outil unique de priorisation et de programmation de la transition écologique au niveau local", "sortant d'une logique de catalogues et sécurisant des engagements réciproques sur la durée".

Potions plus amères ?

Sans être totalement originales, d'autres recommandations pourraient être plus difficiles à administrer. Ainsi de celles visant à "consacrer la région comme chef de file effectif de la transition écologique et de l'adaptation climatique, en lui confiant à la fois les outils de la planification en matière de mobilités, d'énergie, d'aménagement, de biodiversité et d'eau" et "la responsabilité d'arbitrer et de prioriser, via les COP, les trajectoires et actions régionales", et d’en assurer "l’adossement systématique au Sraddet et au contrat de plan État-région, ainsi que leur déclinaison opérationnelle par le biais des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et les CRTE".

Ainsi peut-être également de la volonté de consolider l'échelle intercommunale comme "maille d'assemblage de la territorialisation" ou de soutenir la création et la consolidation des pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) "là où les intercommunalités et les communes peinent, seules, à porter l’animation stratégique de la transition écologique et l’ingénierie de projets associés".