Bilan de la loi Climat et Résilience : une mise en oeuvre incomplète et amoindrie

Près d’une dizaine de débats se sont tenus dans le cadre de la semaine de contrôle, du 28 au 30 avril, à l’Assemblée nationale. L’un d'eux, intitulé "Quel bilan de la loi Climat et Résilience ? Quelles perspectives ?", s'est tenu ce 30 avril, à la demande du groupe EPR, en présence de Catherine Chabaud, ministre de la Mer et de la Pêche (la ministre de la transition écologique Monique Barbut étant souffrante). 

Ne pouvant dans ce format contraint présenter un bilan exhaustif de l’ensemble des articles de la loi de 2021 (qui pour rappel en totalise 305), le trio de rapporteures - Sophie Panonacle (Gironde-EPR), Julie Laernoes (Loire-Atlantique-Ecologiste) et Anne Stambach-Terrenoir (Haute-Garonne-LFI) - a choisi de focaliser ses travaux sur quatre thèmes qui "s’inscrivent dans l’actualité et qui appellent une nouvelle impulsion" : dans le titre "Se loger", les dispositions relatives à la rénovation énergétique des bâtiments, l’objectif "zéro artificialisation nette" (ZAN), et les dispositions relatives à l’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte ; et dans le titre "Se déplacer", les dispositions relatives au transport aérien. 

Sur ces quatre thèmes le bilan de la mise en œuvre de la loi Climat et Résilience, cinq après son adoption, est pour le moins "mitigé" et "des perspectives doivent être proposées rapidement", relèvent les rapporteures dans leur note thématique. 

Lors d’un premier bilan de la loi effectué par les députés en janvier 2023 (lire notre article), l’artificialisation des sols et la rénovation énergétique étaient déjà au centre de toutes les attentions.

"Tandis que nous nous efforçons, ici, de défendre ses avancées, d’autres s’emploient méthodiquement à les effacer" a souligné le rapporteur de la loi, Jean-René Cazeneuve (EPR-Gers), se disant "désabusé et inquiet", en citant l’exemple de l’objectif de réduire de 50% l’artificialisation des sols d’ici à 2031 "revu à la baisse au nom d’une prétendue liberté d’aménagement", des ZFE "supprimées, faute d’assumer la pédagogie territoriale qu’elles exigent" ou encore "de la suppression des passoires thermiques, pour protéger nos concitoyens les plus démunis de factures énergétiques colossales, repoussée aux calendes grecques". Des constats amers entre autres partagés au cours du débat par les députés Romain Eskenazi (Soc), Anne-Cécile Violland (Horizon) et Julien Brugerolles (GDR).

Les travaux des rapporteures et les auditions conduites mettent en évidence trois limites structurelles : un défaut d’application de nombreuses dispositions, un affaiblissement progressif de plusieurs objectifs initiaux sous l’effet de réformes ultérieures et, plus fondamentalement, l’absence de mécanismes suffisamment contraignants pour garantir le respect effectif des trajectoires climatiques fixées.

Érosion côtière : des outils restés dans leur boîte

C’est particulièrement le cas s’agissant des dispositions relatives au recul du trait de côte. "Après presque cinq ans, le constat est clair : les outils de la loi sont restés dans leur boîte. Ils sont peu ou pas utilisés, qu’il s’agisse du droit de préemption, du bail réel d’adaptation à l’érosion côtière ou du dispositif d’information des acquéreurs et des locataires."

"Outre qu’ils sont complexes à appréhender et à appliquer, plusieurs conditions préalables à leur utilisation doivent être remplies : l’acquisition et la diffusion des connaissances, la cartographie et la redéfinition d’une stratégie nationale, la sensibilisation et l’information de toutes les parties prenantes et, surtout, la certitude que les financements seront à la hauteur des besoins", a appuyé la députée, Sophie Panonacle, présidente du Comité national du trait de côte. 

Et les interrogations des élus concernés sont légion : quelles sont les limites des dispositifs assurantiels existants ? Comment accéder aux financements, actuellement éparpillés et globalement insuffisants ? Comment acquérir des réserves foncières ? Faut-il étendre ou pas le fonds Barnier ? Faut-il, à la marge, déroger à la loi Littoral ? "Des questions parmi tant d’autres qui restent sans réponse", déplore-t-elle. Face au recul du trait de côte, "les collectivités locales font ce qu’elles peuvent pour se mobiliser"…"Pour l’instant, seuls sept projets partenariaux d’aménagement comportant spécifiquement un volet littoral ont été signés en France métropolitaine. L’entretien des ouvrages de protection, les solutions fondées sur la nature et les actions de relocalisation d’activités économiques doivent être combinés, mais les coûts financiers associés sont considérables. Les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte n’atteignent pas la phase opérationnelle, encore une fois faute de crédits", a-t-elle martelé. 

L’absence de modalités de financement dans la loi reste un frein à son application. Cette situation "s’apparente à un transfert de compétences sans transfert de moyens". C’est pourquoi Sophie Panonacle demande au gouvernement "la création urgente du fonds érosion côtière pour financer les projets d’adaptation des communes littorales". Une mesure pour l’heure "pas prise au sérieux". "L’idée de recourir légitimement à la solidarité nationale, sans aggraver la dette publique, n’est pas retenue. Quant à la mobilisation de ressources pérennes dédiées à l’adaptation des territoires littoraux, elle est tout simplement écartée", regrette-t-elle. 

Pour la ministre, le déploiement de ces dispositifs "dépend encore largement de la réalisation des cartographies locales d’exposition, dont l’avancement demeure inégal selon les territoires, alors qu’elles sont indispensables pour traduire concrètement les ambitions de la loi". Ce qui n’a pas manqué de faire bondir la rapporteure : "Pour Bercy comme pour les autres ministères, l’argument du moment est celui de la cartographie : j’avoue qu’il ne passe pas trop (…) ‘Cartographier, d’accord, disent les élus, mais pour quoi faire ensuite ? Nous n’avons pas de moyens !’ On tourne en rond, on prend le sujet à l’envers. Débloquez des crédits pérennes, vous verrez que les communes se porteront volontaires pour élaborer leur stratégie d’adaptation !". 

Rénovation énergétique : en finir avec la politique du "stop and go"

Là encore, l’instabilité des dispositifs d’aide et leur sous-financement interrogent moins la pertinence des objectifs fixés que les moyens effectivement mobilisés pour les atteindre. "MaPrimeRénov’ a ainsi connu plus de 17 réformes en 5 ans et même une suspension temporaire ; son budget a été fortement réduit de plusieurs milliards en quelques mois. Cette politique du stop and go désorganise les filières, décourage les ménages et ralentit la transition. (…). Le projet de loi annoncé sur le logement, qui permettra le maintien en location des logements très énergivores, en est la dernière et déplorable illustration. Il s’agit d’un signal contradictoire, d’un recul et d’une grave erreur", a pointé la députée Julie Laernoes. Pour rappel, les propriétaires de logements classés F et G pourraient ainsi continuer à louer, à condition de réaliser les travaux. 

Les rapporteures constatent par ailleurs que les assouplissements dans les modalités de calculs du diagnostic de performance énergétique (DPE) ont déjà "permis de sortir artificiellement près de 1 million de logements du statut de passoire énergétique, sans amélioration réelle de leur performance énergétique". Et déplorent également une amplification insuffisante des travaux de rénovation énergétique, d’autant que la nouvelle stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3), en voie de finalisation, réduit l’objectif de rénovations d’ampleur de 600.000 à 250.000 par an. 

Une multiplication des attaques contre le ZAN

Après la loi de simplification de la vie économique, le "choc de simplification" annoncé par l’exécutif pour accélérer 150 grands projets stratégiques, apparaît aux rapporteures comme un nouveau coup de canif à  l’objectif zéro artificialisation nette à l’horizon 2050 porté par la loi Climat et Résilience. "Sous ce prétexte fallacieux de simplification, vous sabotez toutes les normes qui nous protègent", a relevé la députée Anne Stambach-Terrenoir. "En cinq ans, de nombreux affaiblissements ont été entérinés, jusqu’à la loi de simplification de la vie économique adoptée il y a quinze jours, qui anéantit presque intégralement cet objectif. Désormais, data centers, projets industriels polluants ou encore autoroutes destructrices et archaïques, bref, tout et n’importe quoi devient 'projet d’intérêt national majeur' et peut détruire terres agricoles et zones naturelles, sans que cela soit comptabilisé comme de l’artificialisation. Et ce n’est pas fini ! Le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, que nous examinons en ce moment, tend aussi à simplifier la réalisation de méga-bassines et de fermes-usines", s’est-elle indignée.

Les rapporteures appellent dans leur bilan à une stabilisation du cadre législatif et réglementaire applicable au ZAN et estiment nécessaire de concentrer davantage le débat sur les outils mis à la disposition des élus locaux, comme le suggère la proposition de loi pour réussir la transition foncière de Sandrine Le Feur et Constance de Pélichy, en contrepied de la PPL dite Trace votée au Sénat. 

Réduction des émissions : un rythme de baisse insuffisant

Les émissions de GES baissent, mais cette évolution ralentit nettement depuis deux ans. "La SNBC 2 impose une baisse annuelle de 4,6% des émissions. Or nous en sommes loin : seulement 1,8% en 2024 et 1,5% en 2025 – soit trois fois moins que nécessaire. Cette lenteur est une forme d’inaction", a résumé Julie Laernoes. 

"Ces résultats invitent à interroger la portée effective de la loi Climat et Résilience. Si celle-ci a indéniablement permis d’enclencher une dynamique, de renforcer la prise de conscience et de poser un cadre juridique sur plusieurs sujets structurants, ses effets concrets sur la trajectoire des émissions demeurent, à ce stade, limités. La loi demeure en effet largement dépourvue de mécanismes robustes de suivi, de correction et, le cas échéant, de contrainte lorsque ces objectifs ne sont pas atteints", détaille la note thématique. 

Les rapporteures invitent le gouvernement à publier rapidement la SNBC 3 "en l’accompagnant d’un programme de mesures volontaristes, crédibles et assorties de financements réellement à la hauteur des objectifs pour que le retard pris par la France puisse être résorbé". 

La prochaine SNBC sera "bientôt soumise à une consultation du public", a assuré la ministre. Elle a par ailleurs préféré voir le verre à moitié plein et relever "quelques bonnes nouvelles", à l’exemple du plan d’électrification des usages, "qui doit nous permettre de réduire notre dépendance aux énergies fossiles importées ainsi que nos émissions de gaz à effet de serre". Elle s’est également félicitée du maintien du dispositif d’interdiction des vols intérieurs en cas d’alternative en train d’une durée de moins de 2 heures 30, confirmant que la France avait engagé des discussions en ce sens avec la Commission européenne.

Députés et exécutif se renvoient la balle

"Plusieurs mesures emblématiques de la loi Climat et Résilience font l’objet d’attaques qui manifestent la volonté de les amoindrir, voire de les supprimer", a reconnu la ministre, conduisant l’exécutif "à composer avec des vents contraires". Il en va ainsi des ZFE. "Le Conseil constitutionnel a désormais la charge de statuer sur le sort de cette mesure. Si sa suppression venait à être confirmée, nous nous priverions d’un outil précieux pour lutter contre la pollution de l’air", a-t-elle insisté. 

"Plutôt que le gouvernement, il me semble que c’est l’Assemblée nationale qui a reculé par rapport à l’objectif ZAN", a-t-elle ajouté. "Madame la ministre ; (je suis) contente de vous entendre dire que le projet de loi de simplification de la vie économique constituait un recul. En revanche, il est un peu facile d’en rejeter la responsabilité sur l’Assemblée : c’est bien le gouvernement qui a poussé au maintien de ce texte à l’ordre du jour, alors même que, du point de vue écologique, il devenait n’importe quoi. C’est aussi votre gouvernement qui a permis la loi dite Duplomb (…) ou le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles (…)", a objecté, Julie Laernoes. 

"On peut, comme vous l’avez fait, madame la ministre, rejeter la faute sur le Parlement ; reste que c’est le gouvernement qui détermine le budget alloué à chaque politique publique. Si MaPrimeRénov’ a connu un tel stop and go, si le fonds Vert n’est pas au rendez-vous des politiques que doivent élaborer les collectivités territoriales, c’est bien en raison d’un défaut de l’action gouvernementale. Afin de concrétiser cette loi [Climat et Résilience], il faudrait une action résolue, un budget pluriannuel correspondant aux politiques publiques liées à la transition écologique", a également réagi Anne Stambach-Terrenoir.